Autor jest profesorem i kierownikiem Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego UJ oraz associate member Centrum Prawa Europejskiego Uniwersytetu w Leicester.

Niniejszy krótki tekst jest głosem w dyskusji na temat możliwości podjęcia kroków w celu usunięcia – przy pomocy uchwał Sejmu – z Trybunału Konstytucyjnego osób zasiadających tam z naruszeniem Konstytucji (tzw. dublerów) oraz wybranych przez Sejm członków sędziowskich Krajowej Rady Sądownictwa.

Stoję na stanowisku, że wykorzystanie uchwał sejmowych w tym celu jest zasadne, ale przyznanie im charakteru wykraczającego ponad deklaratoryjny wymagałoby odwołania się do tzw. koncepcji emergency constitutionalism.

Nie budzi wątpliwości pogląd ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, że znaczna część uchwał Sejmu czy też Senatu nie będzie mieć znaczenia normatywnego z uwagi na to, że nie kreuje norm abstrakcyjnych i generalnych. Takimi uchwałami są na przykład uchwały o wyborze piastunów organów państwowych i – jeśli jest taka możliwość przewidziana prawem – uchwały o ich odwołaniu.  Również inne uchwały o charakterze jednostkowym, indywidualnym nie będą normatywne i w konsekwencji nie podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej Mirosław Granat zauważa, że pojawia się też kategoria aktów o normatywności trudnej do jednoznacznego rozstrzygnięcia [1]. W orzecznictwie TK istota uchwał została wyjaśniona m.in. w orzecznictwie dotyczącym uchwał o powołaniu członków sejmowej komisji śledczej (zob. wyrok TK z 22.09.2006 r. w sprawie U 4/06) oraz uchwał podjętych przez Sejm w listopadzie 2015 roku (postanowienie w sprawie U 8/15).

W tle zagadnienia analizowanego w tym opracowaniu pozostaje rozważenie czy uchwały dotyczące dublerów i członków sędziowskich KRS stwierdzające nieważność czy nieskuteczność działań Sejmu w przeszłości miałyby znaczenie jedynie deklaratoryjne, czy też także normatywne, a jeśli to drugie, to czy obligowałyby do zastosowania się do ich treści (czy byłyby prawnie wiążące). Odpowiedź na to pytanie będzie wymagać także odniesienia się do podstaw, tj. przyczyn podjęcia takich uchwał.

Najważniejszą rzeczą podnoszoną w dyskursie publicznym jest ewentualna obawa, że działania Sejmu X kadencji w postaci uchwał będą identyczne do podjętych w Sejmie VIII kadencji, polegających na stwierdzeniu braku mocy prawnej uchwał Sejmu o wyborze sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W zamiarze projektodawców, a przynajmniej taka była oficjalna argumentacja zawarta w uzasadnieniu do projektów uchwał z 25 listopada 2015 r., uchwały te nie prowadziły do wykreowania nowego faktu prawnego, a jedynie miały potwierdzać nieprawidłowość aktów dokonanych przez Sejm VII kadencji [2]. Zatem akty te miały być nieskuteczne ex tunc. Inna oczywiście była rzeczywista funkcja tych uchwał, które wywołały istotną zmianę stanu prawnego i dały formalną, przynajmniej w zamierzeniu większości sejmowej, podstawę do ponownego wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a w rzeczywistości wyboru osób na miejsca już obsadzone. Przyjęcie jednak czysto formalnego spojrzenia [3] stało się podstawą postanowienia w sprawie U 8/15 o umorzeniu postępowania w sprawie niekonstytucyjności uchwał z 25 listopada 2015 r.

Trzeba w tym kontekście zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę, która zarysowałaby się pomiędzy uchwałami z listopada 2015 r. a uchwałami, których ewentualne podjęcie mogłoby nastąpić w tej chwili. W przypadku uchwał z listopada 2015 r. ich pojawienie wiązało się z przyjęciem niezgodnego z Konstytucją, motywowanego politycznie założenia, że doszło do wadliwego wyboru kilku sędziów Trybunału Konstytucyjnego przez Sejm VII kadencji, co w praktyce doprowadziło do niedozwolonego konstytucyjnie odwołania wybranego sędziego TK. Interpretacja obowiązującej wówczas ustawy o TK, jak wiemy z późniejszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r. (K 34/15), poszła w tym kierunku, iż przepisy umożliwiające powołanie trzech sędziów TK przez Sejm VII kadencji były zgodne z Konstytucją. Natomiast w przypadku uchwał, o których dyskutuje się obecnie, przyczyną ich podjęcia mają być stwierdzone stosownymi judykatami [4] naruszenia prawa przez Sejm, polegające na wyborze osób na zajęte już miejsca sędziowskie w Trybunale Konstytucyjnym oraz – w przypadku Krajowej Rady Sądownictwa – na wyborze członków sędziowskich do Rady. W przypadku zatem tak zwanych dublerów mamy stosowne orzeczenia zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka[5], zaś w przypadku nieprawidłowości związanych z wyborem członków sędziowskich KRS orzecznictwo Sądu Najwyższego, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także Trybunału Sprawiedliwości UE [6]. W tym ujęciu uchwały Sejmu dotyczące dublerów i członków sędziowskich KRS będą zatem pewną formą potwierdzenia powszechne obowiązujących rozstrzygnięć sądowych, swoistym wykonaniem wspomnianych judykatów. W poszukiwaniu podstaw prawnych do wydania tych uchwał musimy sięgnąć i do art. 120 Konstytucji, i jednak z braku innych relewantnych przepisów, do art. 69 Regulaminu Sejmu. Ten ostatni odnosi się do możliwości wydawania przez Sejm uchwał w postaci rezolucji, deklaracji, apeli i oświadczeń. Te mają czysto deklaratoryjny, prawnie niewiążący charakter, niezależnie czy konkretna uchwała będzie miała faktycznie charakter normatywny (będzie zawierała normy prawne), czy też jak wynikałoby to wprost z art. 69 Regulaminu Sejmu będzie uchwałą o charakterze nienormatywnym [7]. Niemniej taka kwalifikacja prawna omawianych uchwał nie przeczyłaby faktowi, że Sejm wcielałby się tu w pewnym zakresie w rolę swoistego egzekutora wyroków sądowych, któremu wypadałoby dać posłuch ze względu na autorytet izby. Uchwały w tym rozumieniu zatem nie unieważniałyby aktów wyboru osób wybranych do TK na miejsca zajęte czy aktu wyboru członków sędziowskich KRS przez Sejm, tylko stanowiłyby publiczną deklarację, że w przypadku dublerów te osoby nie są sędziami TK, a w przypadku sędziów wybranych przez Sejm do KRS – że nie są już jej członkami. Na zakończenie tego wątku trzeba także podkreślić, że formalny – tj. deklarowany – cel wydania uchwały nie musiałby się pokrywać z rzeczywistą rolą ustrojową tych uchwał, w sytuacji podjęcia określonych działań przez inne organy, wywołując określony skutek prawny w postaci naprawy TK i KRS.

Istotnym uzasadnieniem podjęcia stosownych uchwał Sejmu jest także odwołanie się do koncepcji możliwości faktycznego zadeklarowania przez Sejm bezskuteczności poprzednich aktów czy czynności tego organu. W tym wypadku chodziłoby o stwierdzenie, że wybory osób na zajęte już miejsca w Trybunale Konstytucyjnym oraz wybór członków sędziowskich Krajowej Rady Sądownictwa bez konstytucyjnej podstawy kompetencyjnej były na tyle wadliwe, że nie spełniały jakichkolwiek przesłanek skuteczności podjęcia określonej czynności konwencjonalnej doniosłej prawnie, tak że można by nawet w tym zakresie odwołać się do pojęcia nieaktu, który funkcjonuje w nauce prawa. Działania Sejmu polegające na wyborze osób na miejsca już zajęte w TK oraz członków sędziowskich KRS moim zdaniem mogłyby być kwalifikowane jako czynność wyboru, w którym dopuszczono się najbardziej rażących uchybień. Taka kwalifikacja spełniałaby zatem warunek, o którym pisał M. J. Zieliński, pozwalający uznać „taką czynność za nieistniejącą (verba resolutionis: pozbawioną mocy prawnej)” [8]. W omawianym przypadku Sejm w drodze uchwały stwierdzałby, że doszło do owych naruszeń, które przyczyniły się do niewywołania skutków prawnych przez akt objęty takimi wadami. Niemniej, co trzeba znowu zaakcentować, charakter takiej uchwały również nie mógłby wykraczać poza deklaratoryjność. O deklaratoryjnym a nie konstytutywnym, charakterze takiej uchwały przesądza brak konstytucyjnej i regulaminowej kompetencji Sejmu do dokonywania wiążących ocen legalności działań podejmowanych przez ten organ, a tym bardziej do określenia, które uchwały Sejmu poprzedniej kadencji pozbawione są mocy prawnej. Należy tutaj przy tym zaznaczyć, że i w takim ujęciu przyczyną podjęcia uchwały bądź uchwał byłyby wady czynności konwencjonalnych Sejmu, polegające na istotnych naruszeniach prawa wyraźnie stwierdzonych orzeczeniami sądów i trybunałów europejskich. Zatem nie wchodziłaby w grę jedynie samoocena działań Sejmu, ale czynnikiem decydującym byłaby ocena tych czynności pochodzącą od organów mających konstytucyjne, konwencyjne i traktatowe umocowanie do rozstrzygania problemów prawnych.

Nadanie uchwałom, o których tu mowa, charakteru wykraczającego poza deklaratoryjność wymagałoby w moim przekonaniu posłużenia się argumentem stanu wyższej konieczności konstytucyjnej. Chodzi tu o odwołanie się do swego rodzaju stanu wyższej konieczności konstytucyjnej [9], co jest zgodne z koncepcją demokracji zdolnej do obrony. W sytuacji takiego a nie innego stosunku osoby sprawującej urząd Prezydenta RP do naruszeń praworządności, wydrążenia TK z konstytucyjnych funkcji oraz zastanych okoliczności politycznych, związanych z brakiem możliwości odrzucenia ewentualnego weta Prezydenta, można przyjąć, że należy podjąć wszelkie dostępne działania w celu przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją. W warunkach emergency constitutionalism [10] najważniejsza jest realizacja podstawowych wartości konstytucyjnych, w tym ochrona wolności i praw jednostki. Otwiera się zatem wówczas możliwość dość szerokiego podejścia interpretacyjnego, dozwalającego na stosowanie niestandardowych rozwiązań, koniecznych z punktu widzenia aksjologii Konstytucji. W tym kontekście pisałem np. o konieczności rozwoju rozproszonej kontroli konstytucyjności w sytuacji kryzysu TK [11].

Podjęcie uchwał Sejmu wprost wywołujących skutki prawne sanujące sytuację neo-KRS oraz TK wpisywałoby się zatem w takie rozumowanie na temat ochrony norm konstytucyjnych. Emergency constitutionalism w tym ujęciu mógłby dopuścić stosowanie niejako zastępczych, ale umotywowanych zasadą demokratycznego państwa prawa, środków. Skoro nie ma innej możliwości zapewnienia realizacji Konstytucji i wiążących orzeczeń sądów i trybunałów, to można wykorzystać to, co dostępne i najbardziej uzasadnione na gruncie systematyki Konstytucji. Skoro pozakonstytucyjne działania zostały zapoczątkowane przez Sejm w drodze uchwał, to przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją również mogłoby nastąpić właśnie uchwałami. Być może zatem – w sytuacji złożoności uwarunkowań prawnych związanych z istotą uchwał Sejmu – odwołanie się do stanu wyższej konieczności konstytucyjnej na początku procesu przywracania praworządności będzie właśnie konieczne.

Przypisy:

  1. Opinia M. Granata dotycząca zgodności z Konstytucją RP uchwały Sejmu z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie powołania komisji śledczej do zbadania rozstrzygnięć dotyczących przekształceń kapitałowych i własnościowych w sektorze bankowym oraz działań organów nadzoru bankowego w okresie od 4 czerwca 1989 r. do 19 marca 2006 r., „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 5, s. 113-145.
  2. Projektodawcy wskazywali, że „Stwierdzenie braku mocy prawnej uchwał jest jedynie uznaniem (oceną), że ich podjęcie nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury”.
  3. P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności uchwał Sejmu (uwagi na marginesie postanowienia TK w sprawie U 8/15), „Państwo i Prawo” 2016, nr 7, s. 45-65.
  4. W takim kierunku, gdy chodzi o uzasadnienie, idą także dotychczasowe głosy przedstawicieli doktryny niewykluczających zastosowania uchwał w interesującej nas sprawie. Zob. m.in. wypowiedzi T. Zalasińskiego, E Łętowskiej. P. Rochowicz, Uchwały Sejmu strącą dublerów i przywrócą ład w Trybunale, „Rzeczpospolita” z 14.11.2023 r.; M. Jałoszewski, Prof. E. Łętowska: Neo-KRS może odwołać Sejm. Neosędziowie do nowych konkursów, ulżyć kobietom, „Gazeta Wyborcza” z 15.11.2023 r.
  5. Zob. orzeczenia w TK w sprawach K 34/15 i K 35/15 oraz wyrok ETPCz z 7 maja 2021 w sprawie Xero Flor przeciwko Polsce (skarga nr 4907/18).
  6. Zob. m. in. Uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2020 r.; Wyrok ETPCz z 8 listopada 2021 w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce (skargi nr 49868/19 i 57511/19); Wyrok ETPC z 22 lipca 2021 w sprawie Reczkowicz przeciwko Polsce (numer skargi 43447/19); Wyrok TSUE z 15 lipca 2021 w sprawie C 791/19.
  7. Zob. K Grajewski, komentarz do art. 69 RS [w:] A. Szmyt, Komentarz do Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2018, s. 388.
  8. M. J. Zieliński, Teoretycznoprawne aspekty stwierdzenia przez Sejm RP braku mocy prawnej wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w 2015 r., „Przegląd Sądowy” 2017, nr 10, s. 7-20.
  9. M. Pach, M. Małecki,Stan wyższej konieczności konstytucyjnej, „Państwo i Prawo” 2018, z. 7, s. 38–57.
  10. Zob. m. in. M. Belov (ed.), Rule of Law in Crisis Constitutionalism in a State of Flux, Routledge 2023.
  11. P. Mikuli, Doktryna konieczności jako uzasadnienie dla rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw w Polsce, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2018, t. XL, s. 635-648.

Posted by redakcja

All Posts