19 kwietnia 2024 r. na Uniwersytecie Łódzkim z inicjatywy prof. Zbigniewa Kmieciaka odbyła się niezwykle interesująca konferencja pod hasłem „Prerogatywa – zapomniane pojęcie języka prawniczego czy figura retoryczna?”. Ponieważ miałem zaszczyt wziąć udział w konferencyjnej debacie wspólnie z prof. prof. Ewą Łętowską, Piotrem Tuleją i Włodzimierzem Wróblem, postanowiłem podzielić się na tych łamach kilkoma refleksjami. Całość materiałów ma się ukazać w jednym z najbliższych numerów „Państwa i Prawa”.
Według słownika języka polskiego prerogatywa oznacza „przywilej, uprawnienie, pierwszeństwo związane z zajmowanym stanowiskiem lub wykonywaną funkcją”[1]. Nie ma żadnego powodu, byśmy mieli rezygnować z tak zdefiniowanego pojęcia na gruncie języka potocznego, jednak musimy mieć świadomość, że jego przeniesienie na grunt języka prawniczego a zwłaszcza prawnego, może rodzić daleko idące konsekwencje. Tak się dzieje np. przy próbie interpretacji przepisu art. 144 ust. 3 Konstytucji RP – powstaje bowiem pytanie, czy sformułowane tam kompetencje Prezydenta RP nie wymagające kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów można określać mianem prerogatyw? Ponieważ omawiana tutaj konferencja była próbą odpowiedzi na to pytanie, już na wstępie chciałbym postawić tezę odnoszącą się do tytułu konferencji – moim zdaniem prerogatywa nie jest ani zapomnianym pojęciem języka prawniczego, ani wyłącznie figurą retoryczną.
Jeśli przyjrzeć się bliżej współczesnej światowej i polskiej literaturze prawniczej, to można jednoznacznie stwierdzić, że problem prerogatywy jest tam szeroko dyskutowany – trudno więc twierdzić, że jest to pojęcie zapomniane. Jednocześnie ta dyskusja nie ma charakteru homogenicznego i dotyczy bardzo różnych kontekstów. W trakcie debaty starałem się jednak wykazać, że w żaden z czterech wyróżnionych przeze mnie kontekstów nawet w najmniejszym stopniu nie wpisuje pytanie stawiane przez niektórych w odniesieniu do cytowanego przepisu art. 144 ust. 3 Konstytucji RP. Prowadziło mnie to do wniosku, że nazywanie wymienionych w tym przepisie kompetencji Prezydenta prerogatywami, nawet jeśli są one wyłączne i przypisane immanentnie głowie państwa w ramach jej pozycji ustrojowej, nie jest uprawnione, a być może stanowi nawet pewne politycznie zinstrumentalizowane semantyczne nadużycie, ponieważ nie mieści się w żadnym ze znaczeń, do których nawiązują współczesna filozofia polityki, filozofia prawa i teoria konstytucjonalizmu. Tworzenie w tej sytuacji jakieś bardzo wąskiej, endemicznej definicji prerogatywy jako uprawnienia nie wymagającego kontrasygnaty na potrzeby interpretacji art. 144 ust. Konstytucji RP, nie wydaje się ani potrzebne, ani racjonalne z punktu widzenia teorii argumentacji prawniczej. Nawet więcej, jest raczej sztuczną konstrukcją językową formułowaną w bliżej nie określonych celach wykraczających poza semantykę ustawy zasadniczej.
Te cztery wspomniane przeze mnie konteksty są następujące.
Pierwszy kontekst odnosi się do pewnej znanej paradoksalnej wypowiedzi protoplasty liberalnego konstytucjonalizmu, Johna Locke’a. W Dwóch traktach o rządzie pisał on bowiem tak: „Tę władzę działania według własnego uznania dla dobra publicznego poza nakazami prawa, a czasem wbrew nim, określa się jako prerogatywę”.[2] Ta opinia może być o tyle zaskakująca, że jak wiadomo Locke był przecież zwolennikiem ograniczenia władzy wykonawczej. Jedno jest jednak pewne – definicja prerogatywy Locke’a we współczesnych dyskursie prawniczym pojawia się w związku ze stanami nadzwyczajnymi i pewnymi szczególnymi kompetencjami władzy wykonawczej określanymi w literaturze anglosaskiej mianem emergency powers[3]. Na gruncie Konstytucji RP ma to oczywiście pewien związek z tą problematyką, która dotyczy rozdziału XI czyli stanów nadzwyczajnych – Prezydent ma tam wprawdzie pewne uprawnienia, ale trudno je uznać za jego prerogatywy. Nie ma to natomiast żadnego związku z kompetencjami określonymi w przepisie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, a o tych przecież tutaj dyskutujemy.
Drugi kontekst łączy się wprawdzie immanentnie z pierwszym, ale dotyczy emergency powers na gruncie teologii politycznej Carla Schmitta[4] – trafnie swego czasu określonej przez Franciszka Ryszkę mianem państwa stanu wyjątkowego[5]. Wojna z terroryzmem spowodowała gwałtowny renesans myśli Schmitta, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych. W debacie zwróciłem jednak uwagę nie tyle na Carla Schmitta, co bardziej na wydaną w 1940 roku pracę Ernsta Fraenkla The Dual State[6], ponieważ stanowiła ona pierwszą i wyjątkową trafną analizę systemu opartego na decyzjonistycznym modelu państwa, ergo – państwa prerogatywnego (prerogative state) przeciwstawionego państwu normatywnemu (normative state). Szczegółowa analiza istoty państwa prerogatywnego przekracza oczywiście ograniczone ramy mojego krótkiego opracowania – podsumujmy więc tylko krótko, że Konstytucja RP nie ma nic wspólnego z tym modelem ustrojowym. Tym bardziej nie ma z tym nic wspólnego jakakolwiek próba dopatrywania się prerogatyw w kompetencjach wymienionych w przepisie art. 144 ust. 3 Konstytucji. Nie sposób jednak w tym kontekście abstrahować od pewnych wypowiedzi, które swego czasu pojawiły się w przestrzeni publicznej ze strony doradców Prezydenta Andrzeja Dudy. Chodzi zwłaszcza na następujące stwierdzenie ministra Krzysztofa Szczerskiego z 10 sierpnia 2018 roku: „Organy państwa działają w granicach prawa. Jeżeli ktoś wykracza poza, to nie ma zakazu działania poza granicami prawa, ponieważ jest nakaz działania w granicach prawa. Nie ma przepisu zakazującego działania poza prawem, bo jest nakaz działania w ramach prawa” [7]. Jako teoretykowi i filozofowi prawa trudno mi skomentować tę wypowiedź, ponieważ zestawiając ją z aksjologią Konstytucji RP po prostu nie wiem, o co ministrowi Szczerskiemu chodziło i do jakich modalności jako kategorii teoretycznoprawnych się odwoływał. Wykracza to bowiem poza moje naukowe prawnicze instrumentarium, ukształtowane przede wszystkim przez pewne klasyczne pozycje prawoznawcze, np. prace Wesleya N. Hohfelda[8]. Może to jednak pośrednio świadczyć o tym, że Prezydent Duda i jego otoczenie polityczne mają nieco inne wyobrażenie o swojej ustrojowej roli (w tym i swoich rzekomych prerogatywach) niż to, które powinno wynikać z tekstu Konstytucji RP i pewnych utrwalonych paradygmatów rozumowań prawniczych.
Trzeci kontekst obecnej dyskusji o prerogatywach dotyczy oczywiście współczesnego konstytucjonalizmu brytyjskiego, ponieważ tam ta problematyka ma swoje oczywiste i historycznie ukształtowane miejsce (royal prerogatives). Literatura na ten temat też jest ogromna, chciałbym więc zwrócić tylko uwagę na jedną najnowszą pozycję na ten temat autorstwa Noela Coxa[9]. Autor precyzyjnie definiuje nie tylko samo pojęcie prerogatyw i ich rodowód, ale przede wszystkim pokazuje ich historyczną ewolucję od końca 17. wieku i aktualny stan rzeczy. Wynikają z tej analizy cztery podstawowe wnioski: 1) nie ma powodów, dla których w brytyjskim systemie konstytucyjnym należałoby zrezygnować w ogóle z instytucji prerogatywy; 2) współcześnie prerogatywy są raczej domeną rządu niż monarchy; 3) ukształtował się model sądowej kontroli korzystania z prerogatyw przez egzekutywę; 4) instytucja prerogatywy tylko pod pewnymi warunkami da się pogodzić z ideą rządów prawa. Dla nas płynie, jak się wydaje, jeszcze jeden wniosek – polska dyskusja o ewentualnych prerogatywach mających wynikać z przepisu art. 144 ust. 3 Konstytucji RP nie ma nic wspólnego z koncepcją royal prerogatives w rozumieniu brytyjskiego konstytucjonalizmu. Dopatrywanie się w wyłącznych kompetencjach prezydenckich jakiegoś odległego echa prerogatyw monarszych z okresu Pierwszej Rzeczypospolitej jest po prostu czystym anachronizmem.
Wreszcie czwarty kontekst współczesnej dyskusji o prerogatywach to nawiązywanie do tych koncepcji ustrojowych, w których prezydent jako głowa państwa ma szczególną pozycję, nadrzędną nie tylko wobec pozostałej egzekutywy, lecz także legislatywy – za paradygmatyczny wzorzec służą tutaj np. postanowienia polskiej konstytucji kwietniowej z 1935 roku[10]. Rzecz jest o tyle istotna, że w tym akcie prawnym akty urzędowe prezydenta nie wymagające kontrasygnaty premiera zostały wprost w przepisach art. art. 13 i 14 określone mianem prerogatyw, a sama konstytucja kwietniowa należy, nolens volens, do pewnej tradycji polskiego konstytucjonalizmu. Jednak także i w tym kontekście ma się to nijak do dyskusji o interpretacji przepisu art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ trudno uznać, by istniał jakikolwiek ideowy i historyczny związek pomiędzy obecnie obowiązującą ustawą zasadniczą a konstytucją kwietniową. Raczej przeciwnie – twórcy Konstytucji RP chyba świadomie zrezygnowali z pojęcia prerogatywy na rzecz pojęcia kompetencji mając na uwadze pewne negatywne doświadczenia związane z kontekstem uchwalenia i obowiązywania konstytucji kwietniowej, ponieważ zupełnie inaczej określili pozycję ustrojową Prezydenta. Jednak i tym razem dala o sobie znać jakaś anachroniczna wizja ustrojowa obecnie urzędującego Prezydenta – w trakcie kampanii wyborczej w wyborach prezydenckich z 2020 roku stwierdził, że w trakcie drugiej kadencji będzie odpowiadał tylko przed „Bogiem, historią i narodem”[11]. Nie bardzo wiadomo, czy był to tylko niezręczny żart i retoryczny chwyt wyborczy, czy też głębokie przekonanie o swojej ustrojowej roli, w tym także o przysługujących mu rzekomo prerogatywach.
Dochodzimy w tym miejscu do drugiego z członów tytułu omawianej konferencji – prerogatywa jako figura retoryczna w konstytucyjnej debacie publicznej. Jako teoretyka i filozofa prawa ten problem interesuje mnie przede wszystkim w perspektywie filozofii analitycznej określającej relacje pomiędzy językiem i rzeczywistością. Podążam tutaj śladem Ludwika Wittgensteina i jego słynnej formuły: Granice mego języka oznaczają granice mego świata[12]. Innymi słowy, nasz język nie tworzy rzeczywistości, on ją tylko odzwierciedla. Przenosząc to na grunt problemu prerogatywy można powiedzieć, że wprowadzanie tego pojęcia do procesu interpretacji art. 144 ust. 3 Konstytucji RP nie jest odzwierciedleniem konstytucyjnej rzeczywistości językowej, jest raczej próbą kreacji pewnej rzeczywistości normatywnej, której w Konstytucji RP po prostu nie ma. Z tego punktu widzenia prerogatywa pojawiająca w narracji Prezydenta Andrzeja Dudy i jego otoczenia politycznego nie jest tylko figurą retoryczną, jeśli pod pojęciem retoryki rozumieć będziemy piękną sztukę przekonywania. Używane w tej narracji argumenty bowiem ani nie są piękne, ani nie mają nas do niczego przekonać imperio rationis, są raczej próbą uzurpacji władzy w oparciu o wyimaginowane ratione imperii. Oczywiście, ktoś może powiedzieć, że retoryka od czasów greckich (np. sofiści) i rzymskich (np. Cyceron) była nie tylko sztuką przekonywania, lecz także sztuką manipulacji. W tym sensie prerogatywa w pewnym typie politycznej narracji mogłaby być rzeczywiście uznana za figurę retoryczną. W związku z tym nieco zmodyfikuję swoją tezę: w omawianym przypadku odwołanie się do pojęcia prerogatywy nie jest już nawet tylko figurą retoryczną, jest czymś znacznie bardziej niebezpiecznym – formą instrumentalizacji prawa w politycznie zdeterminowanych celach. Nazywanie tego tylko figurą retoryczną może bowiem stwarzać wrażenie pewnej bagatelizacji problemu, który jest bardzo poważny, ponieważ dotyczy uzurpacji władzy wbrew postanowieniom Konstytucji RP.
Konkluzja – na gruncie Konstytucji RP Prezydent nie jest wyposażony w żadne prerogatywy, ma natomiast pewne swoje wyłączne kompetencje.
[1] https://sjp.pl/prerogatywa
[2] J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, przekł. A. Czarnota, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992, s. 279
[3] Zob. np. O. Gross, F. Ni Aoláin, Law in Times of Crisis. Emergency Powers in Theory and Practice, Cambridge University Press, New York 2006; Extra-Legal Power. and Legitimacy. Perspectives on Prerogatice, ed. C. Fatovic, B.A. Kleinerman, Oxford University Press, Oxford-New York 2013; T. Poole, Reason of State. Law, Prerogative, and Empire, Cambridge University Press, Cambridge 2015.
[4] Zob. np. M. Head, Emergency Powers in Theory and Practice. The Long Shadow of Carl Schmitt, Ashgate, Farnham-Burlington 2016.
[5] F. Ryszka, Państwo stanu wyjątkowego. Rzecz o systemie państwa i prawa Trzeciej Rzeszy, Ossolineum, Wrocław 1985.
[6] E. Fraenkel, The Dual State. A Contribution to the Theory of Dictatorship, With an Introduction by Jens Meierhenrich, Oxford University Press, Oxford 2017.
[7] https://oko.press/logika-nienormatywna-szczerskiego-nie-ma-przepisu-zakazujacego-dzialania-poza-prawem-sprawdzamy
[8] W.N. Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, Yale Law Journal, 1917, Vol. 26, No. 8, s. 710-770.
[9] N. Cox, The Royal Prerogatives and Constitutional Law. A Search for Quintessence of Executive Power, Routledge, Abingdon-New York 2021.
[10] P. Sarnecki, Głowa państwa w obu polskich konstytucjach kwietniowych, Studia Iuridica Lubliniensa, 2014, nr 22, s. 297—308; zob. także K. Prokop, Uprawnienia nadzwyczajne Prezydenta Rzeczypospolitej w świetle przepisów konstytucji kwietniowej z 1935 r. , Miscellanea Historico-Iuridica, 2019, t. XVIII, z. 2, s. 203-225 oraz P. Bała, „Na Nim spoczywa odpowiedzialność wobec Boga i historii za losy Państwa”. Ustawa konstytucyjna RP z 1935 roku w perspektywie decyzjonistycznej, Studia nad Autorytaryzmem i Totalitaryzmem, t. 34, nr 3, Wrocław 2012, s. 49-74.
[11]https://www.rp.pl/wydarzenia/art8880211-duda-w-ii-kadencji-prezydent-odpowiada-tylko-przed-bogiem-historia-i-narodem
[12] L. Wittgenstein, Tractatus Logico-Philosophicus, przekł. B. Wolniewicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 64.
Podziel się: