OPINIA PRAWNA

w kwestii dopuszczalności wyrażenia przez Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów lub jej członkom przed udzieleniem Radzie Ministrów wotum zaufania

  1. Tezy opinii
  1. W systemie parlamentarnym rząd powinien pochodzić z parlamentu, zatem powinien stale dysponować zaufaniem większości parlamentarnej. Istnienie tzw. rządu mniejszościowego stanowi odstępstwo od normalnych reguł funkcjonowania systemu parlamentarnego, co powinno rzutować na wykładnię postanowień ustawy zasadniczej, także tych dotyczących mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu i jego członków.
  2. Na rzecz dopuszczalności – w określonych warunkach – wyrażenia przez nowo wybrany Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów lub jej członkom jeszcze przed uchwaleniem Radzie Ministrów wotum zaufania (w trybie art. 154 ust. 2 Konstytucji RP[1]) przemawiają również zasada suwerenności narodu (art. 4 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oraz sformułowana w preambule do Konstytucji RP dyrektywa sprawności działania instytucji publicznych.
  3. Nienależyte wywiązywanie się przez Prezydenta RP z wyrażonego w preambule do Konstytucji RP obowiązku współdziałania władz stanowi dodatkowe uzasadnienie dla dopuszczalności zastosowania mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu lub jego członków (odpowiednio art. 158 i art. 159 Konstytucji RP) jeszcze w trakcie stosowania postanowień Konstytucji RP dotyczących powoływania Rady Ministrów (art. 154–155 Konstytucji RP).
  4. W świetle Konstytucji RP nie jest dozwolone wyrażenie przez Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów, w której przypadku Prezes Rady Ministrów złożył już jej dymisję.
  5. W świetle Konstytucji RP jest dozwolone wyrażenie przez Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów, która została już powołana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ale jeszcze nie udzielono jej wotum zaufania w trybie art. 154 ust. 2 Konstytucji, jak również jest dozwolone wyrażenie przez Sejm poszczególnym członkom Rady Ministrów – z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów – indywidualnego wotum nieufności, o którym stanowi art. 159 Konstytucji.
  6. Nie zawsze jednak zastosowanie instytucji, o których mowa w pkt 5, będzie się jawić jako pożądane, a to z uwagi na dającą się wyobrazić – choć bezprawną – reakcję Prezydenta RP w postaci odmowy powołania wybranego przez Sejm Prezesa Rady Ministrów oraz na jego wniosek – pozostałych członków rządu.

Uzasadnienie tez opinii

Ad 1

            Wszelkie rozważania poświęcone szczegółowym instytucjom ustrojowym – a jedną z takich instytucji jest wotum nieufności – powinny być osadzone w szerszym kontekście konstytucyjnym. Kontekstu takiego dostarczają m.in. zasady konstytucyjne, zarówno te wyrażone wprost w tekście danej konstytucji, jak i rekonstruowane z niego[2]. Pod pojęciem zasady prawa (w aspekcie dyrektywalnym) rozumiem w tym miejscu, w ślad za przedstawicielami poznańskiej szkoły teorii prawa, będące elementem systemu prawa normy nadrzędne względem innych norm tego systemu[3], natomiast za zasady konstytucyjne – czy też w innym ujęciu: zasady ogólne lub ustrojowe – uznaję, nawiązując do wypowiedzi reprezentantki nauki prawa konstytucyjnego, „wyrażone w przepisach konstytucji (normach) idee, wartości, pojęcia, które tworzą podstawy innych norm prawnych, reguł zachowania, wyznaczają kierunek pozostałych regulacji prawnych, zwłaszcza konstytucyjnych, charakteryzują państwo poprzez wskazanie na jego pryncypialne wartości, respektowane przez to państwo i jego prawo zarówno w procedurach, jak i w ustroju i koncepcji władzy oraz innych instytucji prawnych, wolności i praw obywatelskich itp.”[4]

            W opracowaniach podręcznikowych można spotkać różne katalogi zasad konstytucyjnych[5]. Jedną z takich wyróżnianych – choć nie przez wszystkich badaczy – zasad jest zasada parlamentarnego systemu rządów[6]. Fakt, iż zasada ta nie pojawia się w katalogu zasad omawianym w każdym polskim podręczniku do prawa konstytucyjnego, może brać się stąd, że jest to zasada rekonstruowana z szeregu przepisów Konstytucji RP (w szczególności z art. 157–159 tejże), a nie wyrażona w niej expressis verbis. Trzeba przy tym zaznaczyć, że to ostatnie rozwiązanie, choć spotykane na świecie, zdarza się rzadko (przykładu dostarcza jednak Konstytucja Bułgarii, która już w art. 1 ust. 1 stanowi, że „Bułgaria jest republiką parlamentarną”[7]).

            Niezależnie od tego, czy dany autor wskazuje na obowiązywanie zasady parlamentarnego systemu rządów, czy też w swojej analizie ją pomija, nie budzi wątpliwości teza, w myśl której w Polsce pod rządami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. mamy do czynienia z funkcjonowaniem parlamentarnego systemu rządów. System parlamentarny to zaś system, w którym jako definicyjną cechę wskazuje się ogólnie uwarunkowanie istnienia rządu poparciem parlamentu. Na inne cechy parlamentaryzmu składają się zdaniem Bogusława Banaszaka: 1) dualizm egzekutywy, współtworzonej przez głowę państwa (zwykle jednoosobową) i kolegialny rząd; 2) brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa, która – niezależnie od tego, czy pochodzi z wyborów powszechnych, przeprowadzanych przez parlament lub inny organ, czy też jest (jak w przypadku monarchii) dziedziczna – nie realizuje istotnego zakresu władzy wykonawczej i ogranicza ją instytucja kontrasygnaty; 3) odpowiedzialność konstytucyjna głowy państwa; 4) środki oddziaływania przez egzekutywę na działalność parlamentu (m.in. rozwiązanie parlamentu przez głowę państwa, jej weto ustawodawcze, inicjatywa ustawodawcza rządu, uprawnienie do wydawania przez władzę wykonawczą aktów prawotwórczych)[8].

Przedstawiciel nauk politycznych za właściwość wspólną wszelkim postaciom systemu parlamentarnego uznaje specyfikę realizacji zasady podziału władzy, polegającą na „wzajemnej zależności władzy ustawodawczej i wykonawczej, które oddziałując na siebie, równocześnie się ograniczają”. Podkreślając, że nie istnieje jeden katalog wyznaczników systemu parlamentarnego, wymienia on cztery cechy konieczne: 1) dualizm egzekutywy; 2) brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa; 3) odpowiedzialność parlamentarną rządu (stanowiącą „trzon” parlamentaryzmu); 4) instrumenty oddziaływania przez władzę wykonawczą na parlament, na czele z inicjatywą ustawodawczą, wetem ustawodawczym i uprawnieniem w postaci rozwiązania ciała ustawodawczego przed upływem kadencji[9].

            Na użytek niniejszej opinii prawnej nie ma sensu mnożyć proponowane w literaturze fachowej definicje systemu parlamentarnego. Dość powiedzieć, że ich cechę wspólną stanowi zwrócenie uwagi na konieczność dysponowania – co do zasady – przez rząd funkcjonujący w ramach tego systemu zaufaniem większości parlamentarnej. W systemie parlamentarnym bowiem rząd wywodzi się z parlamentu, musi posiadać poparcie większości parlamentarnej. Z tego względu w systemie tym funkcjonują mechanizmy egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej bądź to wyłącznie solidarnej (obejmującej cały rząd), bądź to uzupełnionej o mechanizmy egzekwowania odpowiedzialności indywidualnej (dotyczącej poszczególnych członków gabinetu). Jak trafnie zauważa się przy tym w literaturze, „o ile odpowiedzialność solidarna stanowi conditio sine qua non modelu parlamentarnego, to odpowiedzialność indywidualna nie ma tak uniwersalnego charakteru”[10]. Od razu należy jednak zaznaczyć, że w aktualnie obowiązującym w Polsce stanie prawnym występują obie wspomniane postaci mechanizmu egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu i jego członków – tj. wotum nieufności dla Rady Ministrów (art. 158 Konstytucji RP) oraz dla jej poszczególnych członków, z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów (art. 159 Konstytucji RP). Owe mechanizmy egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej nawiązują do ustanowionej wprost w art. 157 Konstytucji RP zasady odpowiedzialności solidarnej (ust. 1) i indywidualnej (ust. 2) członków Rady Ministrów.

            W systemie parlamentarnym rząd powinien pochodzić z parlamentu, zatem powinien co do zasady stale dysponować zaufaniem większości parlamentarnej. Istnienie tzw. rządu mniejszościowego stanowi odstępstwo od normalnych reguł funkcjonowania systemu parlamentarnego, co powinno rzutować na wykładnię postanowień ustawy zasadniczej, także tych dotyczących mechanizmów egzekwowania odpowiedzialności parlamentarnej rządu i jego członków. W literaturze dominuje przekonanie o słabości politycznej gabinetu mniejszościowego, wynikającej z niedysponowania w parlamencie poparciem większości, co utrudnia efektywne prowadzenie polityki legislacyjnej rządu[11]. Ocenę tę należy generalnie podzielić, mimo że pewne doświadczenia zagraniczne, w szczególności skandynawskie (m.in. norweskie), dostarczają przeciwdowodu[12]. Przede wszystkim zaś należy zaakcentować, że istnienie rządu mniejszościowego stanowi w systemie parlamentarnym swoistą aberrację, odstępstwo od normy, „ciało obce”, bowiem elementem definicyjnym owego systemu jest właśnie posiadanie przez rząd poparcia większości parlamentarnej. Z tego względu stan braku dysponowania przez gabinet oparciem w postaci większości w parlamencie w przypadku państwa urzeczywistniającego założenia tego systemu należy traktować jako tymczasowy i trzeba dążyć do maksymalnego skrócenia okresu utrzymywania się owego stanu.

            Rozważenia wymaga następujące zagadnienie: czy status prawny Rady Ministrów przed udzieleniem jej wotum zaufania jest identyczny jak po dopełnieniu całej procedury powoływania rządu? Tym samym, czy mogą być wobec niej zastosowane identyczne procedury jak wobec „pełnoprawnej” Rady Ministrów, takie jak właśnie konstruktywne wotum nieufności? Na te pytania należy udzielić odpowiedzi twierdzących. Wynika to z faktu, że taka już powołana, ale jeszcze znajdująca się w fazie przed uzyskaniem wotum zaufania, Rada Ministrów zachowuje, formalnie rzecz biorąc (w sensie prawnym), pełnię konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. Sejm bez jakichkolwiek wyjątków czasowych sprawuje zaś względem Rady Ministrów funkcję kontrolną (art. 95 ust. 2 Konstytucji RP). Wydaje się wręcz, że z uwagi na nieposiadanie przez taki rząd inwestytury parlamentarnej Sejm powinien mieć tym szerszą możliwość sięgnięcia po sankcję kontroli, jaką stanowi wotum nieufności, na wypadek sytuacji, w której działalność Rady Ministrów kłóci się z wyobrażeniami o odpowiedniej polityce, wyrażanymi przez większość sejmową. Tego ostatniego wymaga bowiem istota systemu parlamentarnego.

            Nasuwa się ponadto pytanie, w jaki sposób ustalić, czy rząd posiada poparcie większości parlamentarnej na wczesnym etapie jego funkcjonowania, tj. w okresie poprzedzającym uzyskanie wotum zaufania przez nowo powołaną Radę Ministrów (ale już po formalnym akcie powołania Rady Ministrów przez Prezydenta), w szczególności w przypadku uruchomienia procedury powoływania rządu w związku z przeprowadzonymi niedawno wyborami parlamentarnymi. W tym ostatnim wypadku najwcześniejszą możliwość weryfikacji istnienia określonego stosunku sił w izbie pierwszej parlamentu stwarza głosowanie w przedmiocie wyboru Marszałka Sejmu, które odbywa się na pierwszym posiedzeniu Sejmu[13]. Jest to doniosłe głosowanie, wywołujące skutki polityczne w perspektywie potencjalnie całej kadencji. W oparciu o wyniki tego głosowania z łatwością można ustalić, czy w izbie ukształtował się układ polityczny popierający urzędującą Radę Ministrów[14], czy też jest to układ względem niej opozycyjny. W tym drugim wypadku w rachubę wchodzi sięgnięcie przez istniejącą większość sejmową po mechanizm wotum nieufności (dla rządu lub poszczególnych ministrów), aczkolwiek nie względem Rady Ministrów (lub jej członków), która jedynie przejściowo sprawuje obowiązki, znajdując się w stanie dymisji, a dopiero względem nowo powołanej Rady Ministrów (powołanej w pierwszej procedurze powoływania rządu – art. 154 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), o czym bardziej szczegółowo piszę w dalszej części opinii. Stwarza to szansę pozbawienia władzy rządu mniejszościowego, który – jak już zostało powiedziane – stanowi w systemie parlamentarnym odstępstwo od normy i który powinien funkcjonować jak najkrócej. W razie wyrażenia wotum nieufności nowo powołanej Radzie Ministrów w trybie art. 158 Konstytucji RP, tj. w procedurze konstruktywnego wotum nieufności, dojdzie do jednoczesnego wyboru nowego Prezesa Rady Ministrów. Prezydent RP będzie miał obowiązek, obok przyjęcia dymisji dotychczasowej Rady Ministrów, powołać osobę wybraną premierem, a na jej wniosek – pozostałych członków Rady Ministrów, ponadto zaś odebrać od nich przysięgę. Wynika to z jednoznacznej regulacji art. 158 ust. 1 in fine Konstytucji RP. Tak powołany nowy rząd będzie już rządem większościowym, ponieważ dla wyrażenia konstruktywnego wotum nieufności Radzie Ministrów niezbędne jest poparcie wniosku przez większość głosów ustawowej liczby posłów, czyli co najmniej 231 posłów (art. 158 ust. 1 in principio).

            Niewątpliwie rozwiązanie polegające na wyrażeniu przez Sejm wotum nieufności dla Rady Ministrów jeszcze przed uzyskaniem przez nią wotum zaufania należy uznać za niestandardowe. W zdecydowanej większości przypadków w praktyce politycznej nie zachodzi potrzeba sięgnięcia po tego rodzaju środek. Sytuacja, jaka powstała po wyborach do Sejmu i Senatu przeprowadzonych 15 października 2023 r. dowodzi jednak, że w pewnych okolicznościach należy uznać za dopuszczalne tego rodzaju niestandardowe rozwiązanie. W szczególności trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwie okoliczności.

Po pierwsze, swoiste przyspieszenie procedury powoływania rządu cieszącego się poparciem większości sejmowej jest uzasadnione koniecznością uchwalenia ustawy budżetowej w terminie, który wykluczy możliwość skrócenia kadencji Sejmu przez Prezydenta RP w związku z nieprzedstawieniem mu do podpisu ustawy budżetowej w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi jej projektu (art. 225 Konstytucji RP)[15].

Po drugie, takie przyspieszenie może być motywowane koniecznością szybszego odsunięcia od władzy urzędującej Rady Ministrów, która – już w okresie po wyborach parlamentarnych, w wyniku których w istocie utraciła legitymację do rządzenia – podejmuje działania w zakresie obsady niektórych stanowisk publicznych wbrew woli ugrupowań tworzących przyszłą nową większość parlamentarną. Przykładem jest rozstrzygnięcie w ostatniej chwili konkursu na sędziego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Ad 2

            Na rzecz dopuszczalności wyrażenia – w określonych warunkach, przez które rozumiem swoistą obstrukcję ze strony Prezydenta RP, desygnującego w pierwszej procedurze powoływania rządu na premiera osobę niemającą szans na uzyskanie dla kierowanej przez siebie Rady Ministrów wotum zaufania – przez nowo wybrany Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów lub jej członkom jeszcze przed uchwaleniem Radzie Ministrów wotum zaufania (w trybie art. 154 ust. 2 Konstytucji RP) przemawia również zasada suwerenności narodu (art. 4 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP), ponadto zaś sformułowana w preambule do Konstytucji RP dyrektywa sprawności działania instytucji publicznych.

            Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP „[w]ładza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu”. Zatem to Naród jest źródłem wszelkiej władzy funkcjonującej na terytorium państwa polskiego. W myśl art. 4 ust. 2 Konstytucji RP „Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. Nie budzi kontrowersji teza, że w przepisie tym wyrażono preferencję dla demokracji pośredniej (przedstawicielskiej), a demokracja bezpośrednia ma charakter li tylko uzupełniający demokrację pośrednią[16]. Pierwszoplanowe znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania polskiej demokracji ma zatem działalność Sejmu i Senatu jako organów władzy ustawodawczej wyrażających wolę suwerena. Wraz z kolejnymi wyborami parlamentarnymi dochodzi do aktualizacji woli Narodu. Dzięki procedurze wyborczej dowiadujemy się tego, jakie ugrupowania polityczne obecnie reprezentują większość Narodu. Wiedzę taką uzyskuje również Prezydent RP, który w związku z przeprowadzonymi wyborami do Sejmu i Senatu ma obowiązek desygnować Prezesa Rady Ministrów (art. 154 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie większości przedstawicieli doktryny Prezydent RP powinien w tej sytuacji uwzględnić istniejący w nowo wybranym parlamencie układ sił i powierzyć tę funkcję kandydatowi nowej większości sejmowej[17]. W przeciwnym razie jedynie bezcelowo przedłuży procedurę powoływania nowego rządu, skoro pozbawiony poparcia większości sejmowej Prezes Rady Ministrów i tak nie uzyska dla kierowanej przez siebie Rady Ministrów wotum zaufania. Zatem Prezydent RP, desygnując premiera, powinien kierować się odzwierciedleniem woli politycznej Narodu, uzewnętrznionej w takim a nie innym wyniku wyborów. Jeżeli tego nie zrobi, Sejm zachowuje prawo do szybszego niż dopiero w ramach pierwszej procedury rezerwowej powoływania Rady Ministrów skorygowania niedopuszczalnej – z konstytucyjnego punktu widzenia – decyzji Prezydenta. Owa szybsza formuła polega na wyrażeniu przez Sejm nowo powołanej Radzie Ministrów wotum nieufności (art. 158 Konstytucji RP). Jeżeli większości sejmowej szczególnie nie odpowiadają jedynie niektórzy członkowie gabinetu, możliwe jest też alternatywne sięgnięcie po indywidualne wotum nieufności (art. 159 Konstytucji RP). Jednak w takim wypadku pierwsza procedura powoływania rządu będzie kontynuowana, tyle że nowo powołana Rada Ministrów będzie ubiegać się o wotum zaufania w częściowo zmodyfikowanym składzie, wynikającym z podjęcia przez Sejm uchwał o wyrażeniu poszczególnym ministrom (czy też szerzej: członkom rządu) wotum nieufności.

            Dodatkowego uzasadnienia dla proponowanej tu koncepcji dopuszczalności wyrażenia wotum nieufności Radzie Ministrów jeszcze przed głosowaniem nad wotum zaufania dla tejże dostarcza preambuła do Konstytucji RP, a konkretnie sformułowana w niej dyrektywa sprawności działania instytucji publicznych. Niewątpliwie bowiem kłóci się co najmniej z prakseologicznym pojmowaniem sprawności działania rządu przedłużanie stanu funkcjonowania gabinetu, który nie dysponuje większościowym zapleczem poselskim. Taki rząd nie jest w stanie forsować w parlamencie swoich projektów ustaw, w każdym razie tych istotnych politycznie, co radykalnie obniża efektywność jego pracy, tymczasem w systemie parlamentarnym podstawowym inicjatorem ustawodawstwa powinien być właśnie rząd. Rząd mniejszościowy jest zdolny w zasadzie wyłącznie do administrowania państwem.

Ad 3

            Współcześnie zasadniczo nie budzi wątpliwości teza, w myśl której również preambuła (wstęp) do Konstytucji RP ma – przynajmniej częściowo – charakter normatywny[18]. Elementem zaś preambuły jest także, obok m.in. zasady sprawności działania instytucji publicznych, dyrektywa współdziałania władz[19]. Jak stwierdza Zbigniew Witkowski, dyrektywa ta „ma […] generalny charakter i odnosi się do wszelkiego działania władz państwa i wymaga od wszystkich podmiotów uczestniczących w grze politycznej możliwie daleko idącego «współdziałania», a nie ich rywalizowania czy dystansowania się od siebie”[20]. Ten sam autor podkreśla, że odpowiednia realizacja omawianej dyrektywy wymaga należytego poziomu kultury politycznej i prawnej od uczestników życia politycznego[21].

Wyłania się zatem pytanie, jak należałoby zareagować na sytuację, gdy Prezydent RP nienależycie wywiązuje się z obowiązku współdziałania władz i zamiast desygnować na premiera kandydata większości sejmowej decyduje się obrać względem tej większości kierunek konfrontacyjny, powierzając tę misję przedstawicielowi środowiska bliższego sobie politycznie. Odpowiedzią może być sięgnięcie po przewidziane w Konstytucji RP mechanizmy korygujące tę decyzję, w tym wypadku po konstruktywne wotum nieufności dla nowo powołanej Rady Ministrów. W ten sposób bowiem skróceniu ulegnie okres pozostawania u władzy rządu mniejszościowego w warunkach, w których w Sejmie w istocie pojawiła się już większość popierająca rząd – tyle że inny rząd.

            Warto zauważyć, że w takiej jak omawiana sytuacji również dojdzie do realizacji dyrektywy współdziałania władz, tyle że zrealizują ją większość sejmowa oraz Prezydent RP, który w sytuacji skutecznego zastosowania art. 158 ust. 1 Konstytucji RP ma prawny obowiązek powołania na premiera osoby wybranej przez Sejm, a także pozostałych, zaproponowanych przez nowego Prezesa Rady Ministrów, członków rządu. Poniekąd Prezydent RP zostałby w ten sposób zmuszony do współdziałania z większością sejmową w okolicznościach, w których niedługo wcześniej tego współdziałania odmówił. Niewywiązanie się przez Prezydenta z obowiązku powołania wybranego przez Sejm premiera i – na jego wniosek – pozostałych członków Rady Ministrów stanowiłoby delikt konstytucyjny i narażałoby Prezydenta na postawienie w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu.

Ad 4

            W świetle Konstytucji RP nie jest dozwolone wyrażenie przez Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów, w której przypadku Prezes Rady Ministrów złożył już jej dymisję. Wskazywano na to w literaturze przedmiotu z następującym uzasadnieniem: „Instytucja wotum nieufności nie ma zastosowania do już zdymisjonowanej RM, której powierzono – w trybie art. 162 ust. 3 konstytucji – sprawowanie obowiązków do czasu powołania nowego rządu. W takiej bowiem sytuacji skutkiem prawnym uchwalenia wotum nieufności musiałoby być powtórne udzielenie dymisji już raz zdymisjonowanemu gabinetowi. I to takiemu, którego działalność jest ograniczona nie tylko w czasie, lecz także co do przedmiotowego zakresu (zob. K. Wojtyczek, Status prawny rządu, który złożył rezygnację. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, PiP 1993, z. 2, s. 34 i nast.)”[22]. Stanowisko to zostało sformułowane przez czołowego przedstawiciela nauki prawa konstytucyjnego i wolno uznać je za reprezentatywne. Ponadto nie budzi ono zastrzeżeń od strony logicznej. Trudno bowiem doszukiwać się jakiegokolwiek sensu w powtórnym składaniu dymisji rządu, który już dymisję złożył i została ona przyjęta.

Ad 5

            W świetle Konstytucji RP jest natomiast dozwolone wyrażenie przez Sejm wotum nieufności Radzie Ministrów, która została już powołana przez Prezydenta RP, ale jeszcze nie udzielono jej wotum zaufania w trybie art. 154 ust. 2 Konstytucji, jak również jest dozwolone wyrażenie przez Sejm poszczególnym członkom Rady Ministrów – z wyjątkiem Prezesa Rady Ministrów – indywidualnego wotum nieufności, o którym stanowi art. 159 Konstytucji. Powyższe tezy zostały już uargumentowane we wcześniejszych fragmentach niniejszej opinii i właściwie nie wymagają rozbudowania. Można jedynie tytułem drobnego uzupełnienia zwrócić uwagę, że żaden przepis Konstytucji RP nie wyklucza zastosowania jej art. 158 lub art. 159 w takiej sytuacji jak omawiana. W szczególności takiego wyłączenia nie znajdujemy w brzmieniu art. 158 i art. 159. Regulacje te nie zawierają sformułowań w rodzaju: „Zastosowanie art. 158 (art. 159) Konstytucji nie jest możliwe w czasie między powołaniem nowej Rady Ministrów a udzieleniem jej wotum zaufania przez Sejm”, ani też sformułowań podobnych. Ze względu zaś na konieczność skrócenia okresu pozostawania u władzy rządu mniejszościowego, którego dalsze funkcjonowanie nie daje się pogodzić z zasadą suwerenności narodu, ani też dyrektywą sprawności działania instytucji publicznych, należy dopuścić sięgnięcie po art. 158 (art. 159) Konstytucji w celu wyrażenia wotum nieufności Radzie Ministrów jeszcze przed tym, jak dojdzie do głosowania w przedmiocie wotum zaufania.

Ad 6

            Non omne quod licet honestum est („Nie wszystko, co dozwolone, jest uczciwe”) – głosi rzymska paremia (D.50.17.144 pr), która w strawestowanej postaci może znaleźć zastosowanie do interesującego nas przypadku ustrojowego. Trawestacja powinna zaś polegać na zastąpieniu przymiotnika „uczciwe” przymiotnikiem „roztropne”. Wprawdzie sięgnięcie po konstruktywne wotum nieufności w opisanej powyżej sytuacji jawi się jako w pełni konstytucyjnie dopuszczalne, a zatem nie byłoby przejawem nieuczciwości, jednak osobną kwestię stanowi odpowiedź na pytanie o roztropność takiego posunięcia. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie, że Prezydent RP, który uprzednio desygnował na premiera osobę nieposiadającą poparcia ze strony większości sejmowej, zareaguje na wyrażone przez Sejm w takiej niestandardowej sytuacji konstruktywne wotum nieufności w sposób negatywny, odmawiając powołania tak wybranego Prezesa Rady Ministrów (a na jego wniosek – pozostałych członków rządu). Co prawda odmowa z jego strony stanowiłaby delikt konstytucyjny, skoro art. 158 ust. 1 in fine Konstytucji RP nie pozostawia Prezydentowi swobody decyzji w analizowanym wypadku, ale należy pamiętać, że postawienie Prezydenta RP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu jest rzeczą niebagatelnie trudną od strony wymogów proceduralnych. Wymaga bowiem uzyskania przez stosowny wniosek w głosowaniu na forum Zgromadzenia Narodowego poparcia aż 2/3 ustawowej liczby członków tego Zgromadzenia (art. 145 ust. 2 Konstytucji RP).

Nawet zaś w przypadku, gdy Prezydent RP uszanowałby decyzję Sejmu o wyborze nowego premiera w trybie konstruktywnego wotum nieufności, nie można wykluczyć, że następnie sugerowałby w swoich wypowiedziach naruszenie tą decyzją obowiązującego porządku konstytucyjnego. Z pewnością też takie głosy podnosiłaby sejmowa opozycja; również społeczny odbiór tego rodzaju posunięcia dokonanego przy okazji zmiany władzy w Polsce mógłby być wysoce niekorzystny. Nie sprzyjałoby to podnoszeniu jakości debaty publicznej, za to zwiększałoby prawdopodobieństwo utrzymywania się niepożądanych napięć w relacjach między Prezydentem RP a Radą Ministrów i większością parlamentarną.

Wreszcie, należy zauważyć, że korzyści z uchwalenia konstruktywnego wotum nieufności Radzie Ministrów, która jeszcze nie uzyskała wotum zaufania, są dalece ograniczone. Polegałyby one w zasadzie wyłącznie na nieznacznym przyspieszeniu procedury wyboru nowego Prezesa Rady Ministrów (reprezentującego większość sejmową). Trzeba bowiem pamiętać, że wniosek o wotum nieufności dla rządu „może być poddany pod głosowanie nie wcześniej niż po upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia” (art. 158 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP). Najwcześniejszym dniem jego zgłoszenia byłby dzień powołania nowej Rady Ministrów, najwcześniejszym dniem poddania pod głosowanie – 8. dzień po zgłoszeniu wniosku. Tymczasem gdyby procedura powoływania nowego rządu odbywała się w myśl postanowień art. 154 Konstytucji, to zgodnie z art. 154 ust. 2 zd. 1 „Prezes Rady Ministrów, w ciągu 14 dni od dnia powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej, przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania”. W świetle tej regulacji nowo powołany przez Prezydenta premier może wykorzystać pełne 14 dni, a w takim wypadku podjęcie przez Sejm uchwały o wyrażeniu Radzie Ministrów wotum nieufności skróciłoby ten okres zaledwie o 6 dni.

Kraków, 10 listopada 2023 r.

 

dr Maciej Pach

Katedra Prawa Konstytucyjnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Jagielloński

Autor jest doktorem nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne oraz asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Zdobył I nagrodę w konkursie „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego” na najlepszą pracę magisterską z zakresu prawa konstytucyjnego i systemów politycznych w roku akademickim 2011/2012 za pracę pt. „Wotum nieufności i wotum zaufania na gruncie Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r. oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Rozważania w kontekście racjonalizacji systemu parlamentarnego”. Poglądy wyrażone w opinii prawnej są wyłącznie poglądami jej autora.

 

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.).

[2] Por. K. Wojtyczek, Formy konstytucjonalizacji zasad konstytucyjnych, [w:] Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, red. P. Sarnecki, Warszawa 1997, s. 29–30.

[3] S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Zasady prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1974, s. 28.

[4] M. Kruk, Konstytucyjne zasady podstawowe – ich znaczenie prawne i katalog, [w:] Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 7.

[5] Zob. A. Bałaban, Katalog zasad naczelnych w polskich podręcznikach prawa konstytucyjnego, [w:] Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. A. Bałaban, P. Mijal, Szczecin 2011, s. 41 i n.

[6] Wyróżnia ją np. K. Prokop, Podstawowe zasady ustrojowe, [w:] Prawo konstytucyjne, red. S. Bożyk, Białystok 2014, s. 79.

[7] Zob. Konstytucja Republiki Bułgarii, tłum. H. Karpińska, wstęp J. Karp, Warszawa 2012, s. 53.

[8] Zob. B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 348–353.

[9] J. Szymanek, Modele systemów rządów (wstęp do analizy porównawczej), „Studia Prawnicze” 2005, z. 3, s. 35; idem, Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1, s. 56.

[10] L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 154 (z nawiązaniem do: W. Sokolewicz, komentarz do art. 159, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 1–4).

[11] Por. np. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2019, s. 90.

[12] Zob. R. Mróz, Rząd mniejszościowy, „Przegląd Sejmowy” 2013, nr 1, s. 36, 38.

[13] Zob. art. 4 uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP (M.P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.).

[14] Na pierwszym posiedzeniu Sejmu po wyborach Prezes Rady Ministrów, zgodnie z art. 162 ust. 1 Konstytucji RP, ma obowiązek złożyć dymisję rządu, jednak – stosownie do art. 162 ust. 3 – „Prezydent Rzeczypospolitej, przyjmując dymisję Rady Ministrów, powierza jej dalsze sprawowanie obowiązków do czasu powołania nowej Rady Ministrów”. Zatem dotychczasowa Rada Ministrów dalej urzęduje, choć już znajduje się w stanie dymisji.

[15] Nie rozstrzygam tu jednak tego, w jaki sposób obliczać ów 4-miesięczny termin w przypadku, gdy w międzyczasie zakończyła się jedna, a rozpoczęła kolejna kadencja Sejmu.

[16] Tak też np. K. Działocha, komentarz do art. 4, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wstęp, Art. 1–29, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, s. 225; M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 4, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 273–274; P. Tuleja, komentarz do art. 4, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 39. Zob. też wyroki TK: z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03 i z 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11.

[17] Zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 154–155, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 9–10; L. Garlicki, Rada Ministrów…, s. 125; S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 32–33; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007, s. 162; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 313; D. Dudek, Autorytet Prezydenta a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2013, s. 89–90; idem, komentarz do art. 154, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 824–825; B. Opaliński, Udział Prezydenta RP w kształtowaniu składu Rady Ministrów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Toruń 2013, s. 64. Odmienne zapatrywanie – akcentujące pełną swobodę wyboru osoby desygnowanej na Prezesa Rady Ministrów, choćby i niecieszącej się poparciem większości sejmowej – wyrazili B. Banaszak (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 722–723) oraz P. Czarny (komentarz do art. 154, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 466). Przegląd powołanych tu poglądów, wraz z wiernymi cytatami, zob. B. Majcher, Ekspert Prezydenta Dudy: premierem powinien być przedstawiciel większości sejmowej, https://konstytucyjny.pl/ekspert-prezydenta-dudy-premierem-powinien-byc-przedstawiciel-wiekszosci-sejmowej/, dostęp: 10 listopada 2023 r.

[18] Szerzej zob. np. K.A. Strzępek, Znaczenie prawne wstępu do Konstytucji RP z 1997 roku. Rozważania oparte na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2013, s. 107–114.

[19] Szerzej zob. Z. Witkowski, Dyrektywa „współdziałania władz” jako element organizujący życie wspólnoty państwowej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. Marii Kruk-Jarosz, red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 139 i n. Sceptycznie o skuteczności umieszczenia w Konstytucji RP tego rodzaju dyrektywy zob. W. Brzozowski, Współdziałanie władz publicznych, „Państwo i Prawo” 2010, z. 2, s. 3 i n.; M. Pach, Dyrektywa współdziałania władz w Konstytucji RP z 1997 roku jako przykład ustrojowego wishful thinking, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych, red. S. Biernat, Warszawa 2013, s. 205 i n.

[20] Z. Witkowski, op. cit., s. 141.

[21] Ibidem.

[22] W. Sokolewicz, komentarz do art. 158, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 36.

Posted by redakcja

All Posts