15 października 2023 roku po raz dziesiąty (po 1989 roku) odbyły się w Polsce wybory parlamentarne w ramach, których obywatele posiadający czynne prawo wyborcze wybierali swoich przedstawicieli do Sejmu i Senatu. Choć od dnia wyborów, wieńczącego procedurę wyborczą, minął już ponad miesiąc i opinia publiczna oraz liczni komentatorzy zwracają swoją uwagę ku jego przyszłym następstwom – obserwując proces tworzenia nowego rządu, warto refleksyjnie powrócić do wydarzeń wyborczych. Wybory te na tle wszystkich uprzednich procesów wyborczych stanowią niezwykle interesujący przedmiot analiz, co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, z uwagi na organizację w dniu wyborów budzącego uzasadnione wątpliwości prawne referendum ogólnokrajowego[1]. Po drugie, z uwagi na niespotykaną jak dotąd wysoką frekwencję wyborczą, która w skali kraju przekroczyła 74%. Abstrahując od mnogości problemów konstytucyjnych, jakie wiązały się i wiążą nadal z jednoczesną organizacją referendum ogólnokrajowego oraz wyborów powszechnych, warto pochylić się nad drugim z wyróżnionych powodów – to jest fenomenem frekwencji wyborczej.

W ujęciu definicyjnym frekwencja wyborcza stosownie do art. 74 Kodeksu wyborczego[2] to stosunek procentowy liczby oddanych głosów (ważnych kart do głosowania wyciągniętych z urny wyborczej) do ogólnej liczby osób uprawnionych do udziału w głosowaniu. Frekwencja wyborcza to zatem procent wyrażający liczbę osób uprawnionych do głosowania, która wzięła czynny udział w wyborach. W bogatej literaturze wskazuje się, że frekwencja wyborcza jest zjawiskiem aksjologicznie pożądanym, ale również zmiennym oraz uwarunkowanym różnorodnymi przyczynami, co powoduje trudności w jej badaniu[3]. Niemniej ramowa analiza partycypacji wyborczej Polaków w tegorocznych wyborach parlamentarnych, dokonana na podstawie danych opublikowanych przez Państwową Komisję Wyborczą[4] pozwala sformułować trzy wstępne wnioski.

  1. Państwowa Komisja Wyborcza nie była przygotowana na frekwencję wynoszącą ponad 70%

W dniu wyborów media zarówno polskie, jak i zagraniczne informowały o rekordowej frekwencji. Nagłówki prasowe większości nadawców brzmiały: „Najwyższa frekwencja w historii III RP. PKW podała dane” (PAP)[5], „Wybory 2023. Eksperci o frekwencji: To rekord wszechczasów” (Rzeczypospolita)[6], „Polacy wybrali. Znamy wyniki exit poll. Rekordowa frekwencja, podniosły nastrój wśród głosujących – Polacy w kraju i na świecie wybierali przedstawicieli do Sejmu i Senatu” (DW)[7]. Większość dziennikarzy komentując wysoką frekwencję utożsamiało ją z wysokim poziomem świadomości obywatelskiej oceniając, że „największym zwycięzcą tych wyborów są sami Polacy”. Podczas pierwszej powyborczej konferencji prasowej przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej (dalej również jako „PKW”) Sylwester Marciniak ocenił: „To co mówiliśmy, że będzie rekord frekwencji, ponad 70% jeszcze w dziejach III RP, po 1989 roku nie było”[8]. Ocena Sylwestra Marciniaka pozwala zatem przyjąć, że PKW była przygotowana na wysoką frekwencję wyborczą, wynoszącą powyżej 70%.

Założenie to jednak zestawione z wydarzeniami z 15 i 16 października bieżącego roku nie wytrzymuje testu wiarygodności. Wysoka frekwencja wyborcza choć jest zjawiskiem z oczywistych względów pożądanym w państwie demokratycznym, spowodowała również wiele problemów technicznych. We wczesnych godzinach wieczornych w Gdańsku i Krakowie mimo uprzednich sygnałów płynących z obwodowych komisji wyborczych (dalej również jako „OKW”) zaczęło brakować kart do głosowania. W całym kraju w wielu lokalach wyborczych kolejki były tak duże, że wyborcy musieli czekać na pobranie karty do głosowania na zewnątrz budynku. Problem ten okazał się szczególnie widoczny, po godzinie 21:00, kiedy zgodnie z art. 39 § 4 Kodeksu wyborczego przewodniczący wszystkich obwodowych komisji wyborczych zarządzili zakończenie głosowania. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu po zamknięciu lokalu wyborczego głosować mogą tylko wyborcy, którzy przybyli do niego przed godziną 21:00. Pojawiła się zatem wątpliwość czy wyborcy przebywający poza budynkiem, w którym znajduje się lokal wyborczy będą mogli skutecznie zagłosować. Wątpliwości te były o tyle słuszne, że przepisy Kodeksu wyborczego wprost stanowią o „lokalu” lub też „pomieszczeniu”[9], a więc językowo jak wskazuje A. Rakowska-Trela: „budynku lub jego wydzielonej części, przestrzeni odzielonej przegrodami budowlanymi (ścianami) od innych pomieszczeń”[10]. Zgodnie jednak z wykładnią prokonstytucyjną mającą zapewnić każdemu wyborcy realizację jego czynnego prawa wyborczego, w tych przypadkach za lokal wyborczy słusznie uznawano również jego najbliższą okolicę. Problem jednak w tym, jak w okolicy lokalu wyborczego, tj. na otwartej przestrzeni stwierdzić, którzy wyborcy przybyli do lokalu przed jego zamknięciem i są uprawnienie do głosowania, a którzy nie. Przepisy procedury wyborczej milczą na ten temat. W praktyce stosowano różne rozwiązania. Niektóre komisje wyborcze wydawały oczekującym wyborcom karty z pieczęcią i numerem danej OKW – potwierdzającej przybycie do lokalu przed godziną 21:00. W innych komisjach przewodniczący OKW zarządzali ustawienie się jednego z członków komisji na końcu kolejki w momencie zamknięcia lokalu wyborczego, co miało symbolizować jej koniec.

Jednym z takich tzw. „nocnych” lokali wyborczych była (symboliczna już) obwodowa komisja wyborcza nr 148przy ul. Jagodzińskiej we Wrocławiu, gdzie głosowanie zakończono kolejnego dnia (16 października) o godzinie 2:45. W Krakowie o godzinie 20:58 w uzgodnieniu z okręgowymi komisjami wyborczymi, do wszystkich członków OKW zostały wysłane SMS o treści:

Ważne! W związku z kryzysową sytuacją informujemy, że o godz. 21.00 wszyscy wyborcy oczekujący na głosowanie w lokalach i kolejkach mają zostać wpuszczeni do budynków lub na teren okalający budynek celem oddania głosu. Prosimy Przewodniczących o dopilnowanie, aby wszyscy chętni mogli zagłosować. Akcja dowozu kart trwa[11].

Wydaje się zatem, że sytuacja nie była w pełni kontrolowana. Niemniej, dzięki staraniom poszczególnych komisji wyborczych, zdecydowanej większości wyborców udało się skutecznie oddać głos również po godzinie 21:00. Powyżej opisane działania OKW, choć zdecydowanie zasługują na pozytywną ocenę, to powinny jednak wynikać z przepisów prawa i procedury wyborczej, a nie zaradności i pomysłowości członków poszczególnych komisji wyborczych. Problem ten zatem nakazuje podnieść postulat de lege ferenda zmiany definicji legalnej „lokalu wyborczego” zwartej w art. 39 § 1 KW oraz uregulowania sytuacji oczekiwania przez wyborców w kolejce do lokalu wyborczego po jego zamknięciu. Ponadto w dyskusji publicznej ponownie podnoszono postulat weryfikacji liczby wyborców uprawnionych do głosowania w danym obwodzie wyborczym i odpowiedniego dostosowania obwodów do ich ilości.

  1. Można przypuszczać, że wysoka frekwencja świadczy o wysokiej legitymizacji nowo wybranej władzy

Partycypacja wyborcza jest podstawowym elementem każdego systemu demokratycznego. Stanowi ona źródło legitymacji demokratycznie wybranej władzy. Przeciwnie, jej brak może świadczyć o braku lojalności wobec całego systemu i w konsekwencji jego delegalizacji[12]. Zgodnie z art. 4 Konstytucji RP[13] władza zwierzchnia należy do Narodu (a więc do wszystkich obywateli), który sprawuje ją przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Zasada zwierzchnictwa narodu oznacza, że poza narodem nie ma żadnego innego źródła legitymizującego władzę oraz że wszystkie polskie organy państwa czerpią z niej upoważnienie do wykonywania władzy publicznej[14]. To naród jest zatem jednym dzierżycielem władzy i tylko on może tę władzę powierzyć innym podmiotom. Podmioty te zaś muszą być w stanie stale powołać się na legitymację narodu[15].

Stała możliwość powołania się na legitymację narodu nie ma tylko charakteru prawno-ustrojowego, ale również polityczno-praktyczny. Politycy, w szczególności w okresie powyborczym bardzo często wykazując swoje poparcie odwołują się do konkretnych liczb wyborców, którzy oddali na nich głos. W swoim pierwszym orędziu nowo wybrany Marszałek Sejmu Szymon Hołownia stwierdził: „Drodzy Państwo, dzięki Państwa głosom i rekordowej frekwencji wybrany 15 października Sejm X kadencji ma najsilniejszy mandat w historii”[16]. Opinia ta skłania do postawienia pytania o wpływ frekwencji na legitymizację nowo wybranego parlamentu. Intuicyjnie wydawać by się mogło, że wysoki poziom frekwencji wyborczej faktycznie może świadczyć o silniejszym mandacie Sejmu. Z perspektywy prawnej odpowiedź na powyższe zagadnienie jest jednak przecząca, co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, frekwencja wyborcza jak już wskazano opisuje stosunek liczby wszystkich oddanych głosów do ogólnej liczby wszystkich osób uprawnionych do głosowania w danych wyborach. Dla ustalenia frekwencji wyborczej irrelewantna pozostaje zatem liczba głosów oddanych na poszczególne komitety wyborcze. Ponadto, frekwencja zgodnie z art. 74 Kodeksu wyborczego ustalana jest na podstawie głosów oddanych, czyli ważnych kart do głosowania, a nie na podstawie ważnych głosów. Wskaźnik frekwencyjny uwzględnia zatem również wszystkie głosy nieważne. Tym samym frekwencja wyborcza nie może być argumentem za większą lub mniejszą legitymacją danego podmiotu do wykonywania władzy publicznej. Aby dobrze zilustrować tę sytuację przeprowadźmy drobny eksperyment myślowy. Wyobraźmy sobie wybory w 2024 roku, w których frekwencja wyborcza wyniosła 90%. W wyborach tych z uwagi na aktualną sytuację polityczną i sprzeciw społeczeństwa wobec zmian prawa wyborczego, większość wyborców oddała głos nieważny, chcąc zamanifestować swój sprzeciw wobec systemu. Głosy ważne oddali tylko członkowie startujących w wyborach partii politycznych (stanowiący 10% uprawnionych do głosowania osób). W tej hipotetycznej sytuacji nie sposób uznać, że mimo wysokiej 90% frekwencji nowo wybrana władza posiada wysoki mandat społeczny. Legitymacja władzy wynika bowiem nie z frekwencji, a z uzyskanego w wyborach parlamentarnych indywidualnego wyniku danego komitetu wyborczego, tj. konkretnej liczby wyborców, którzy zagłosowali na dany komitet i uzyskanej w ten sposób proporcjonalnej liczby mandatów. Wynik ten faktycznie decyduje o możliwości następczego uzyskania odpowiedniej większości parlamentarnej, w tym w Sejmie: większości zwykłej pozwalającej uchwalać ustawy (art. 120 Konstytucji RP), większości bezwzględnej koniecznej, np. do uzyskania wotum zaufania niezbędnego do utworzenia Rządu (art. 154 Konstytucji RP), czy wreszcie większości kwalifikowanej 2/3 pozwalającej za zgodą Senatu zmienić ustawę zasadniczą. W państwie demokratycznym to zatem nie frekwencja wyborcza, ale poparcie udzielone konkretnym komitetem wyborczym przekłada się faktycznie na zakres ich następczej legitymacji do sprawowania władzy publicznej.

Po drugie, polski system ustrojowy w żaden sposób nie warunkuje ważności oraz wiążącego charakteru wyborów od wymaganego poziomu frekwencji wyborczej. W przeciwieństwie, na przykład do instytucji referendum ogólnokrajowego[17] liczba osób głosujących w wyborach powszechnych nie ma znaczenia dla wiążącego charakteru wyborów oraz stwierdzenia przez Sąd Najwyższy ważności wyborów powszechnych (art. 101 ust. 1 Konstytucji RP).  Podobnie, frekwencja wyborcza nie może stanowić przedmiotu sądowej kontroli w ramach zgłoszonych przez wyborców protestów wyborczych (art. 101 ust. 2 Konstytucji RP). Brak minimalnego poziomu frekwencji wynika bezpośrednio z charakteru czynnego prawa wyborczego (art. 62 Konstytucji RP). Prawo to bowiem jest samodzielnym prawem podmiotowym[18], a zatem uprawnieniem, a nie nakazem do udziału w wyborach.

Z drugiej jednak strony, podejmując się obrony oceny Szymona Hołowni o rekordowej frekwencji warto zauważyć, że w perspektywie socjologicznej poziom frekwencji korelowany jest z przyzwoleniem społecznym lub jego brakiem na aktualną sytuację polityczną. Jak wskazuje Seymour Martin Lipset niska frekwencja jest dowodem ogólnego zadowolenia elektoratu z istniejącego stanu rzeczy[19]. Podobnie Jacek Raciborski stwierdza, że: „absencja [wyborcza] może być wyrazem wysokiego stopnia consensusu w społeczeństwie, zaabsorbowania ludzi innymi niż polityczne sprawami, a gwałtowany wzrost frekwencji jest przejawem istnienia głębokich konfliktów i prowadzić może do kryzysu demokracji”[20]. Ocena ta zestawiona z wyborami parlamentarnymi w 2023 roku wydaje stale aktualna. 

  1. Różnica w frekwencji wyborczej w wyborach do Sejmu RP i Senatu RP

Analiza danych frekwencyjnych oblikowanych przez PKW ukazuje jeszcze jeden ciekawy aspekt tegorocznych wyborów parlamentarnych. Zauważalna jest bowiem niewielka różnica w poziomie frekwencji do Sejmu, która wyniosła 74,38% oraz w frekwencji do Senatu, która wyniosła 74,31%. Różnica ta licząca zaledwie 0,07 punktu procentowego prima facie nie powinna budzić żadnego zainteresowania. Zestawienie jej jednak z wynikami frekwencji wszystkich poprzednich wyborów (po 1989 roku) pozwala zauważyć, że po raz pierwszy w historii postkomunistycznej Polski wysokość frekwencji wyborczej do Sejmu jest różna od frekwencji wyborczej Senatu. Zjawisko to nakazuje postawić pytanie o jego przyczyny i zastanowić się, dlaczego 22 007 wyborców zdecydowało się oddać głos w wyborach do Sejmu, a do Senatu już nie. Odpowiedź na tak postawione pytanie z wykorzystaniem metodologii naukowej jest niemożliwa. Stąd ograniczyć się należy do subiektywnego wskazania jedynie możliwych przyczyn. Po pierwsze, różnica w frekwencji wyborczej w wyborach do Sejmu RP i Senatu RP może wynikać z faktu połączenia wyborów powszechnych z referendum ogólnokrajowym i związaną z tym niechęcią części wyborców do udziału w referendum. Większość osób, które nie zamierzały brać udziału referendum jeszcze przed pobraniem karty do głosowania w wyborach parlamentarnych odmawiała pobrania karty referendalnej. Instytucja odmowy pobrania karty do głosowania została w praktyce prawa wyborczego wykorzystania po raz pierwszy w historii, stąd część wyborców świadomie lub nieświadomie nie pobrała również karty do głosowania w wyborach do Senatu. Po drugie, brak chęci udziału w wyborach do Senatu mógł również wynikać z przyczyn politycznych, to znaczy tzw. „paktu senackiego” czyli nieformalnego porozumienia komitetów wyborczych: Koalicji Obywatelskiej, Nowej Lewicy, Trzeciej Drogi oraz Ruchu Samorządowego „Tak Dla Polski” o wystawieniu w jednomandatowych okręgach wyborczych do Senatu tylko jednego kandydata ze wszystkich umawiających się komitetów. Rozwiązanie to choć pozwoliło nieformalnym koalicjantom zyskać polityczną przewagę nad innymi komitetami, to w praktyce ograniczyło możliwości decyzyjne wyborców, z których część mogła nawet zrezygnować z udziału w głosowaniu.

Podsumowując, fenomen najwyższej jak dotąd w historii polskiej demokracji (po 1989 roku) frekwencji wyborczej w wyborach do Sejmu i Senatu należy zdecydowanie ocenić pozytywnie. Na uwagę zasługuje również bardzo wysoka frekwencja wyborców w zagranicznych obwodach do głosowania, która do Sejmu wyniosła 90,34%, a do Senatu 90,11%. Podobnie w przypadku obwodów głosowania zlokalizowanych na polskich statkach morskich, gdzie ze swojego czynnego prawa wyborczego skorzystało do Sejmu 389 osób (94,88 %) oraz do Senatu 384 osób (93,66 %). Powyższe dane w zestawieniu z wysoką frekwencją krajową jednoznacznie wykazują, że tegoroczne wybory parlamentarne były dla większości Polaków ważnym wydarzeniem społeczno-politycznym. Choć, jak wskazano, z perspektywy prawnej wysoka frekwencja wyborcza jest irrelewantna dla ważności wyborów, to z perspektywy socjologicznej może ona w pewnym zakresie stanowić o braku społecznego konsensusu na przedwyborczą sytuację polityczną i wynikać ze społecznej potrzeby jego zmiany.

 Dziękuję Prof. Monice Florczak-Wątor oraz Prof. Grzegorzowi Kucy za konsultację niniejszego artykułu.

mgr Wojciech Firek

Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego 

Autor jest doktorantem w Szkole Doktorskiej Nauk Społecznych Uniwersytetu Jagiellońskiego

[1] Referendum ogólnokrajowe zostało zarządzone Uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (Dz. U. poz. 1636). Skala problemów prawnych jakie łączą się z jednoczesnym przeprowadzeniem referendum ogólnokrajowego z wyborami powszechnymi znacząco przekracza możliwości niniejszego tekstu. Niemniej prowadzona refleksja w oczywisty sposób z tą problematyką się łączy.

[2] Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 – dalej jako „Kodeks wyborczy”).

[3] Zob. Absencja wyborcza: obraz i uwarunkowania zjawiska [w]: Naród-Władza-Społeczeństwo, red. A. Jasińska-Kania, J. Raciborski, Warszawa 1997; R. Markowski, Demokratyczny Audyt Polski 2. Demokracja wyborcza w Polsce lat 2014–2015, Warszawa 2017; M. Cześnik, Partycypacja wyborcza w Polsce. Perspektywa porównawcza, Warszawa 2007, R. Brody, The puzzle of political participation in America [w:] The New American Political System, Washington 1978, Legitymizacja w Polsce. Nieustający kryzys w zmieniających się warunkach?, Warszawa 2020.

[4] Państwowa Komisja Wyborcza publikuje dane frekwencji wyborczej za pośrednictwem
internetowego portalu informacyjnego: https://wybory.gov.pl/sejmsenat2023/pl/frekwencja/pl [dostęp 10.12.2023 r.]

[5]  https://www.pap.pl/aktualnosci/najwyzsza-frekwencja-w-historii-iii-rp-pkw-podala-dane [dostęp: 10.12.2023].

[6] https://www.rp.pl/prawo-dla-ciebie/art39271391-wybory-2023-eksperci-o-frekwencji-to-rekord-wszech-czasow [dostęp: 10.12.2023].

[7] https://www.dw.com/pl/polacy-wybrali-znamy-wyniki-exit-poll/a-67104284 [dostęp: 10.12.2023].

[8] https://www.pap.pl/aktualnosci/najwyzsza-frekwencja-w-historii-iii-rp-pkw-podala-dane [dostęp: 10.12.2023].

[9] Zob. art. 39 § 1 i 2a Kodeksu wyborczego.

[10] A. Rakowska-Trela [w:] K. Składowski, A. Rakowska-Trela, Kodeks wyborczy. Komentarz do zmian 2018, Warszawa 2018, art. 39.

[12] Zob. M. Cześnik, Partycypacja wyborcza w Polsce…, dz. cyt., s. 19.

[13] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – dalej jako „Konstytucja RP”).

[14] P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023, s. 37.

[15] Zob. Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2014, s. 71-72.

[16] https://youtu.be/RqsURLe123E, minuta 0:00 – 0:13, [dostęp: 10.12.2023].

[17] Zgodnie z art. 125 ust. 3 Konstytucji RP wynik referendum ogólnokrajowego jest wiążący, jeżeli wzięło w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania.

[18] M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, s. 230.

[19] S. M. Lipset, Homo politicus. Społeczne podstawy polityki, Warszawa 1995, s. 232.

[20] J. Raciborski, Absencja wyborcza: obraz i uwarunkowania zjawiska…, dz. cyt., s. 244.

Posted by redakcja

All Posts