Zainteresowanie zagadnieniem naprawy konstytucji (constitutional repair) wzrosło wraz z wyborczą wygraną sił demokratycznych w kilku krajach[1]. Nasze uwagi bazują na ostatnich przedsięwzięciach związanych z przywracaniem praworządności w Polsce, niemniej pozostajemy w tym krótkim opracowaniu głównie w sferze rozważań teoretycznych.
Należy zauważyć, że sposób przywracania państwa praworządnego może różnić się w zależności od kilku czynników. Po pierwsze, ważne jest czy przed pojawieniem się praktycznych możliwości naprawy konstytucji mieliśmy do czynienia z systemem całkowicie totalitarnym/autorytarnym czy też autorytaryzm był, jak można by to określić, dopiero in statu nascendi. W pierwszym przypadku moment polityczny polegający na obaleniu dotychczasowego niedemokratycznego ustroju przesądza o budowie całkiem nowego państwa, które ma się cechować zasadami demokracji i praworządnością. Tym momentem przełomowym będzie albo realna, albo „aksamitna” (bezkrwawa) rewolucja. Najczęściej ona otwierać będzie praktyczne możliwości tworzenia nowego państwa opartego o wypracowane w kulturze politycznej Zachodu standardy demokracji.
Z inną sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy przed politycznym przewrotem istniał ustrój państwa, które łączyło w sobie zarówno elementy autorytaryzmu, jak i państwa demokratycznego. Ten ostatni stan faktyczny w nawiązaniu do dzieła Ernsta Fraenkela[2] bywa czasem określany mianem państwa dualnego. Termin ów był przez część doktryny stosowany dla opisu polskiego ustroju, umownie przyjmując, w okresie od wygranych przez PiS wyborów w 2015 r. do czasu objęcia władzy w 2023 r. przez dotychczasową demokratyczną opozycję. Państwo dualne charakteryzuje się funkcjonowaniem zarówno instytucji i działań charakterystycznych dla państwa niedemokratycznego – autorytarnego czy nawet totalitarnego – jak i instytucji jeszcze nieprzejętych przez autokratów, które istniały, gdy państwo było oparte o zasadę rządów prawa.
W obydwu przypadkach istnieje potrzeba zarówno budowy od podstaw czy odbudowy praworządnych mechanizmów funkcjonowania państwa, jak i pewnego rozliczenia się z przeszłością. W procesie przejścia od państwa autorytarnego/totalitarnego do państwa demokratycznego pomocne na pewnym etapie wydaje się zastosowanie zasad sprawiedliwości tranzycyjnej[3]. Zasady sprawiedliwości tranzycyjnej mogą zakładać pewne odstępstwa od normalnych zasad państwa demokratycznego, ponieważ mają mieć zastosowanie do rzeczywistości prawnej państwa niedemokratycznego. Przykładem takich działań może być naruszanie zasady niezawisłości sędziowskiej czy nieusuwalności sędziów, ale w stosunku do wymiaru sprawiedliwości, który służył państwu niedemokratycznemu.
Gdy idzie zaś o państwo dualne, to jego cechą charakterystyczną jest istnienie w obrocie prawnym różnych generalnych oraz indywidualnych aktów prawnych, które pochodzą od instytucji mających zakotwiczenie w poprzedzającej państwo dualne rzeczywistości ustrojowej, jak i pochodzących od instytucji przejętych przez autokratów. Przywracanie właściwej funkcji konstytucji po dokonaniu przełomu ustrojowego w tym przypadku będzie polegać przede wszystkim na zastosowaniu w nowej rzeczywistości całokształtu dorobku instytucji demokratycznych. Ten dorobek obejmowałby – mówiąc teoretycznie – zapewne różne decyzje kontestujące działania instytucji zawłaszczonych w warunkach kształtowania się autorytaryzmu. Wydaje się, że zastosowanie zasad sprawiedliwości tranzycyjnej – w sensie nowych, ekstraordynaryjnych rozwiązań prawnych – nie jest tutaj do końca relewantne. Nie oznacza to jednak, że nie jest konieczne odwołanie się do całej gamy różnych możliwości egzekwowania przywracania stanu zgodnego z konstytucją, w tym o charakterze nadzwyczajnym. Mamy tu na myśli szczególne rozumienie koncepcji emergency constitutionalism jako teorii, czyli stosowania konstytucji w sytuacji wymagającej obrony jej podstawowych wartości[4]. Nie chodzi tu zatem o stosowanie szczególnego reżimu konstytucyjnego w czasie nadzwyczajnym związanym z wielkimi kryzysami, tj. wojną czy pandemią, czy nawet kryzysem finansowym (i np. skutkującym ograniczeniem praw i wolności jednostki)[5], ale bardziej o kryzys prawny i polityczny państwa. Swoisty „stan nadzwyczajny” dotyczy tutaj bowiem załamania się istotnych funkcji konstytucji wskutek działania autokratów. Zatem forsowane emergency constitutionalism w przyjętym przez nas ujęciu ma konotacje pozytywne.
Różnica między zasadami sprawiedliwości tranzycyjnej a wspomnianą koncepcją stanu wyższej konieczności konstytucyjnej polegałaby przede wszystkim na tym, że ten ostatni bardziej odnosi się do procedur i interpretacji prawa, w tym konstytucji, niż do ustalania treści prawa materialnego mającego być zastosowanym do czasów minionych. Zastosowanie szczególnych rozwiązań w tym zakresie związane jest z tym, że odchodzenie w przeszłość państwa dualnego to kwestia rozciągnięta w czasie. W praktyce proces przywracania praworządności może się rozpocząć najczęściej od zmiany politycznej w obrębie władzy ustawodawczej lub wykonawczej, dzięki wygranym wyborom parlamentarnym (casus Polski). Proces sprawowania władzy we współczesnym państwie wymaga jednak współdziałania różnych organów i instytucji niezależnych od tych dwóch władz. Niekiedy proces podejmowania odpowiednich decyzji wiąże się z uzyskaniem zgody kilku organów mających różne zakotwiczenie w konstytucyjnej systematyce (vide większość parlamentarna oraz Prezydent w procesie legislacyjnym). Różne napięcia w relacjach instytucji wspierających odrzucony system polityczny oraz reprezentujących dążenia demokratyczne prowadzić muszą do konfliktów, a proces naprawy konstytucji napotyka szereg wyzwań i trudności.
Od niedawna obserwujemy proces naprawy konstytucji po przegranej PiS. Zwycięska w wyborach 15 października 2023 r. demokratyczna koalicja podjęła się próby dokonania transformacji ustrojowej. W ramach tego procesu korzysta z jednej strony ze zwykłych mechanizmów procesu demokratycznego, tzn. podejmuje wysiłki porządkujące system prawny i polityczny na tyle, na ile jest to możliwe z pozycji sprawowania władzy wykonawczej czy ustawodawczej, a z drugiej strony – podejmuje pierwsze kroki, które wywołały znaczące kontrowersje i pytania o ich legalność. Mamy tu na myśli odwołanie szefów mediów publicznych, które stały się w okresie rządów tej partii całkowicie podporządkowane PiS.
Przypomnijmy, że 19 grudnia 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie Kodeksu spółek handlowych, odwołał dotychczasowych prezesów zarządów Telewizji Polskiej S.A., Polskiego Radia S.A. i Polskiej Agencji Prasowej S.A. oraz członków rad nadzorczych tych spółek. Ponadto minister powołał nowe rady nadzorcze ww. spółek, a one z kolei powołały nowe zarządy. Kontrowersje wzbudził fakt, że działania te podjął minister, a nie Rada Mediów Narodowych, powołana do istnienia w 2016 r. i wyposażona ustawowo w stosowne kompetencje.
Na tym tle należy jednak przypomnieć pewne fakty. Otóż Rada Mediów Narodowych to utworzony w okresie rządów PiS pozakonstytucyjny organ, który ustawowo przejął kompetencje konstytucyjnego organu powołanego do stania na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, czyli Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 1 Konstytucji RP). Wprawdzie w sprawie o sygn. K 13/16 nie była przedmiotem kontroli trybunalskiej ustawa o Radzie Mediów Narodowych, tylko tzw. mała ustawa medialna (ustawa o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji), jednak w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny zawarł stwierdzenia obiter dictum odnoszące się pośrednio do statusu Rady Mediów Narodowych. Czytamy bowiem m.in., że: „Kształtowanie ustawowego modelu funkcjonowania radiofonii i telewizji nie może abstrahować od treści unormowań konstytucyjnych dotyczących KRRiT. W tym wymiarze należy podkreślić, że Konstytucja nie tylko wyodrębniła i nazwała zadania, które należy realizować w sferze radiofonii i telewizji, ale jednocześnie powierzyła ich wykonywanie konkretnemu organowi państwa, jakim jest KRRiT. Ustawodawca nie może zatem pozbawić KRRiT kompetencji służących bezpośrednio wykonaniu zadań wskazanych w art. 213 ust. 1 Konstytucji. Przyznając określone kompetencje, musi także uwzględnić, czy staną się one skutecznym instrumentem realizacji konstytucyjnych zadań KRRiT”. Ponadto w innym fragmencie uzasadnienia zawarto następujące stwierdzenia: „Trybunał stwierdza, że w obecnym stanie prawnym zmiany statutów spółek publicznej radiofonii i telewizji wymagają akceptacji odrębnego organu państwa, jakim jest RMN. Takie rozwiązanie ustawodawcze nie może być jednak traktowane jako należycie zastępujące wcześniejszy model wyrażania zgody na zmiany statutowe z udziałem KRRiT. Wykreowanie nowego organu władzy publicznej i przekazanie mu pewnych kompetencji w sferze radiofonii i telewizji nie znosi bowiem obowiązku wprowadzenia przez ustawodawcę instrumentów umożliwiających wykonywanie przez KRRiT jej konstytucyjnie określonych funkcji”.
Naszym zdaniem te fragmenty uzasadnienia pośrednio odnoszą się do statusu RMN, ponieważ RMN przejęła kompetencje wcześniej zarezerwowane dla KRRiT. Zatem skoro niekonstytucyjne jest pozbawienie KRRiT kompetencji służących realizacji jej konstytucyjnych zadań, to logiczną konsekwencją powinno być przyjęcie wniosku (czego w sentencji Trybunał zrobić nie mógł, gdyż nie była zaskarżona do niego ustawa o RMN), że narusza Konstytucję RP także powierzenie kompetencji KRRiT innemu, w szczególności nieumocowanemu konstytucyjnie, organowi władzy publicznej, takiemu jak np. RMN.
Nie sposób nie zauważyć, że podejmując decyzje z 19 grudnia 2023 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działał sam, a pominięta została – oczekiwana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. – rola Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Fakt ten nie powinien jednak zaskakiwać, ponieważ w obecnym stanie prawnym (ustawowym) KRRiT jest wydrążona z kompetencji nominacyjnych, o których tu mowa. Wszystko ze względu na to, że tak zadecydował ustawodawca w 2016 r. Decyzja ówczesnego ustawodawcy nasuwa zasadnicze wątpliwości konstytucyjne, jednak w sytuacji utraty konstytucyjnej charakterystyki przez Trybunał Konstytucyjny[6] trudno się spodziewać rzetelnego ich usunięcia w procedurze hierarchicznej kontroli norm, o której mowa w Konstytucji. W tej sytuacji nie można się dziwić, że posłowie czy senatorowie do niedawna opozycji (a obecnie większości rządzącej) nie zdecydowali się w ostatnich latach na skierowanie do TK wniosku o kontrolę zgodności z Konstytucją ustawy o Radzie Mediów Narodowych.
Naturalnie najbardziej pożądaną – bo niekontrowersyjną – drogą restytucji praworządności w mediach publicznych byłoby uchwalenie i wejście w życie ustawy uchylającej ustawę o Radzie Mediów Narodowych oraz nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, przywracającej należną pozycję ustrojową Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Trzeba jednak liczyć się z realiami polityczno-ustrojowymi, które muszą rzutować na proces naprawy konstytucyjnej. Te zaś kształtują się obecnie w taki sposób, że z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością ustawy takie zawetowałby Prezydent Andrzej Duda, względnie skierowałby je do Trybunału Konstytucyjnego, którego status ustrojowy w obecnym stanie budzi uzasadnione wątpliwości. W tej sytuacji konieczne było podjęcie działań alternatywnych mających na celu realizację wartości konstytucyjnych. Za takie działanie – summa summarum właśnie dopuszczalne z perspektywy aksjologii i najważniejszych zasad konstytucyjnych – uznajemy zmiany personalne w spółkach medialnych podjęte z powołaniem się na ogólne regulacje Kodeksu spółek handlowych. Pamiętamy o regule kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, jednak w warunkach opisanych powyżej można było uznać za prawidłowe pominięcie ustawy o RMN jako ustawy oczywiście niekonstytucyjnej (do czego silnej wskazówki dostarcza wyrok TK wydany w sprawie o sygn. K 13/16). Jednocześnie warto zaznaczyć, że jakkolwiek w komunikacie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 grudnia 2023 r. powołano się również na niedawną uchwałę Sejmu RP w sprawie przywrócenia ładu prawnego oraz bezstronności i rzetelności mediów publicznych oraz Polskiej Agencji Prasowej, to trzeba pamiętać, że uchwała Sejmu nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Z tego powodu można ją traktować jedynie jako impuls polityczny dla podjęcia określonych decyzji, które za samodzielną podstawę prawną muszą mieć przepisy ustawy – Kodeks spółek handlowych, a nie ww. uchwałę Sejmu.
Podsumowując, działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydają się stać w opozycji do tradycyjnego pojmowania zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. W omówionej sytuacji dotyczącej mediów publicznych minister nie działał w zgodzie ze szczególną ustawą zwykłą, tj. ustawą o Radzie Mediów Narodowych, która w normalnych warunkach powinna wyłączać stosowanie przepisów ustawy – Kodeks spółek handlowych. Naszym zdaniem minister działał jednak w celu usprawiedliwionym konstytucyjnie, ponieważ podjęte decyzje zmierzały do ochrony takich konstytucyjnych wartości jak wolność słowa czy wolność pozyskiwania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP), prawo do informacji oraz interes publiczny w radiofonii i telewizji (art. 213 ust. 1 Konstytucji RP). Wynika to z oceny dotychczasowego stanu rzeczy, gdy idzie o ochronę ww. wartości na antenach publicznych telewizji i radia, które to media w ostatnich latach przekształciły się z informatorów w instrumenty propagandowe promujące jedną – rządzącą do niedawna – partię polityczną, a dyskredytujące ugrupowania dotychczasowej opozycji. W nadzwyczajnej sytuacji prawnej i faktycznej należy – według nas – zaakceptować nadzwyczajne środki prawne oraz takie rozumienie zasady legalizmu, które akcentuje nadrzędność Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji) nad ustawami zwykłymi.
W procesie naprawy państwa dualnego, co widać na przykładzie Polski, w obliczu takiej a nie innej praktyki ustrojowej, konieczne będzie stosowanie różnych form obrony konstytucji. O ile na pierwszym miejscu należy stawiać na standardowe rozwiązania prawne w tym procesie constitutional repair, to sięganie do stanu wyższej konieczności konstytucyjnej może być w pewnych wypadkach uznanie za konieczne i usprawiedliwione.
Piotr Mikuli jest profesorem nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne, kierownikiem Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz associate member Centrum Prawa Europejskiego Uniwersytetu w Leicester
Maciej Pach jest doktorem nauk społecznych w dyscyplinie nauki prawne oraz asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.
[1] T.G. Daly, Constitutional Repair: A Comparative Theory, “Constitutional Repair Working Paper Series” 2023, no. 2.
[2] E. Fraenkel, The Dual State. A Contribution to the Theory of Dictatorship, Oxford 2017 (pierwsze wydanie 1941).
[3] Zob. np. M. Krotoszyński, Modele sprawiedliwości tranzycyjnej, Poznań 2017.
[4] M. Małecki, M. Pach, Stan wyższej konieczności konstytucyjnej, „Państwo i Prawo” 2018, nr 7, s. 38–57; P. Mikuli, Doktryna konieczności jako uzasadnienie dla rozproszonej kontroli konstytucyjnej w Polsce, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2018, tom XI, s. 635–648. Zob. też: P. Radziewicz, O niedostatkach teorii stanu wyższej konieczności konstytucyjnej, „Państwo i Prawo” 2018, z. 11, s. 114–126; M. Pach, M. Małecki, W obronie teorii stanu wyższej konieczności konstytucyjnej (odpowiedź na polemikę P. Radziewicza), „Państwo i Prawo” 2023, z. 2, s. 154–167.
[5] Zob. na temat zagrożeń związanych z emergency constitutionalism: M. Belov, Rule of law and democracy in times of transitory constitutionalism, constitutional polycrisis and emergency constitutionalism. Towards a global algorithmic technocracy?, [w:] M. Belov, Rule of Law in Crisis. Constitutionalism in a State of Flux, Routledge 2022.
[6] Zob. M. Pach, Okoliczności i przejawy utraty konstytucyjnej charakterystyki przez polski Trybunał Konstytucyjny po 19.12.2016 r., [w:] Konstytucja, praworządność, władza sądownicza. Aktualne problemy trzeciej władzy w Polsce, red. Ł. Bojarski, K. Grajewski, J. Kremer, G. Ott, W. Żurek, Warszawa 2019, s. 125–155.
Podziel się: