Znane brytyjskie powiedzenie “the change is as good as a rest[1]“, oznacza “odrobina odmiany dobrze zrobi”. Jak gdyby w tym kierunku podąża polska “konstytucyjna” debata publiczna, zasadniczo idąc nawet dalej. Hasła: “Trzeba zmienić Konstytucję”, “Do tego potrzebna będzie zmiana Konstytucji”, “Konstytucja wymaga zmian odpowiadających wyzwaniom XXI wieku”, są typowe dla obiegu publicystycznego od kilku lat. By jednak tego dokonać, należy całą operację przeprowadzić zgodnie z obowiązującym prawem. Wobec powyższego, poniższy artykuł przedstawi zmianę Konstytucji “od środka”, to znaczy jak technicznie się do tego zabrać i co musi się stać, aby proces zmiany został skutecznie zakończony.

Rys historyczny i teoretyczny.

Termin “zmiana konstytucji” oznacza uchylenie lub nadanie odmiennej treści postanowieniom konstytucji oraz ewentualne wprowadzenie w odpowiedniej procedurze nowych norm konstytucyjnych[2]. W doktrynie[3] widoczny jest spór co do granic zmiany konstytucji. Pierwszy pogląd wskazuje, iż konstytucja to akt woli suwerena i w związku z tym każde jej postanowienie może być zawsze zgodnie z tą wolą zmienione. Drugi zaś pogląd przyjmuje, iż zmiana ta nie może być dowolna i jest ograniczona przez wiele wartości, czynników oraz zasad. Ponadto, ze względu na zakres regulacji, zmiana konstytucji może przyjmować charakter zmiany całkowitej, rozumianej jako uchwalenie nowej konstytucji oraz zmiany częściowej, odnoszącej się do rewizji wybranych postanowień obowiązującej konstytucji.

Na gruncie dogmatycznym, wyróżnia się wiele innych klasyfikacji konstytucji. Tytułem przykładu: ze względu na czas obowiązywania konstytucji wyróżniamy: konstytucje stałe i czasowe[4]. Źródeł tego podziału możemy szukać już w XV wiecznej Polsce. Standardem stało się, twierdzenie, iż sejm, rozumiany jako 3 stany sejmujące (król, senat, izba poselska) stanowił prawo w imieniu króla. Uchwały sejmowe nazywano niegdyś konstytucjami, które miały charakter albo czasowy albo wieczysty. Charakter czasowy polegał na ograniczonym, z góry określonym okresie obowiązywania danego aktu prawnego, zaś charakter wieczysty nie zawierał takiegoż ograniczenia czasowego[5]. Z czasem konstytucje wieczyste, stały się wyjątkiem w tym sensie, iż zarezerwowano je jedynie dla najważniejszych norm prawnych, o fundamentalnym znaczeniu dla ustroju. Jednakże, jak gdyby na przekór temu, pierwsza polska “Konstytucja 3 maja”, pomimo swojego zasadniczego znaczenia dla ustroju, miała charakter czasowy. Wprowadzając ograniczenie czasowe, stanowiła, ona iż:  “Zapobiegając z jednej strony gwałtownym i częstym odmianom konstytucji narodowej, z drugiej, uznając potrzebę wydoskonalenia onej (…) porę i czas rewizyi i poprawę konstytucji co lat dwadzieścia pięć naznaczamy[6].” Niejako w opozycji do tego staje treść obowiązującej obecnie Konstytucji RP, o charakterze stałym. Próżno szukać w niej przepisu, wyznaczającego czas, czy punkt końcowy jej obowiązywania. Aby tego dokonać, potrzebna jest więc “techniczna ingerencja” w jej treść, a więc przejście całej procedury zmiany Konstytucji.

Kończąc tą część wywodu, wartym zauważenia jest również podział ze względu na tryb zmian: na konstytucje elastyczne i sztywne[7]. Pierwszy model występujący m.in w Izraelu, czy Wielkiej Brytanii zakłada, że zmiana konstytucji następuje w podobny sposób jak “ustawy zwykłe”, bez potrzeby spełnienia wzmocnionych wymogów formalnych. Polski model ma zaś charakter sztywny, tzn. zmiana konstytucji wymaga pewnej specjalnej procedury, obwarowanej spełnieniem szczególnych wymagań (np. znacznego, większego niż zwykle poparcia w parlamencie).

Art. 235 Konstytucji RP- słowo wstępne.

Problematyka zmiany konstytucji została opracowana w art. 235 (Rozdział XII) Konstytucji RP. W doktrynie podkreśla się, iż założeniem ustrojodawcy było usztywnienie ustawy zasadniczej przez uregulowanie specjalnej procedury jej zmiany[8]. Już na pierwszy rzut oka, widzimy, że procedura uchwalenia tej zmiany znacząco różni się od uchwalenia zwykłej ustawy. Ustawa zasadnicza wymaga dla swojej zmiany, ustawy o ściśle określonej nazwie: tj. “Ustawa o zmianie Konstytucji”, inaczej określone są podmioty inicjujące proces zmiany, a także sposób jej uchwalenia, odmienne są również terminy ustawodawcze. Wydaje się, że takie środki są konieczne dla zapewnienia stabilności ustroju, a także mają zagwarantować solidną i przemyślaną debatę przed zmianą konstytucji. Konstytucja wprowadza zatem bardzo ważne reguły zapewniające jej trwałość, gdyż przyjęty tryb wyklucza zmiany ustawy zasadniczej w celach doraźnych[9]. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że swoiście ograniczono czas w którym można uchwalić zmianę konstytucji. Mianowicie, w art. 228 ust. 6 zakazuje zmiany Konstytucji RP w trakcie trwania stanu nadzwyczajnego. Wydaje się to logiczne. Ustrojodawca wychodzi z założenia, iż skoro i tak występują jakieś szczególne zagrożenia dla funkcjonowania państwa, to nie należy wprowadzać kolejnego stanu niepewności, jakim jest uruchomienie procedury zmiany konstytucji.

Na wstępie warto zastanowić się, jaki jest zakres przedmiotowy zmiany Konstytucji RP. Wydaje się, że w Konstytucji RP nie znajdziemy ograniczeń przedmiotowych. To znaczy, można zmienić każdy przepis konstytucji, bowiem nie istnieją jakieś “normy niezmienialne”. Jeżeli więc będzie istnieć wola polityczna i taka też będzie wola Narodu, można zmienić każde postanowienie Konstytucji RP[10]. Dla przykładu, w opozycji do takiego modelu stoi treść art. 79 ust. 3 Konstytucji RFN z 1949 r. zawierający tzw. klauzulę wieczności (z niemieckiego die Ewigkeitsklausel[11]). Wskazuje ona niedopuszczalność zmiany niemieckiej ustawy zasadniczej w zakresie struktury związkowej federacji, jak i pewnych praw podstawowych[12] (np. poszanowanie godności człowieka, zasada demokratycznego państwa federalnego). Możliwa jest więc cząstkowa ingerencja w treść tej “wiecznej materii”, ale nie możliwa jest ich zmiana w duchu wypaczającym ich obecny “demokratyczny sens”.

Na marginesie, dodajmy jedynie, że w polskiej doktrynie panuje jeszcze jeden spór, a mianowicie czy przy obecnie obowiązujących przepisach można zmienić konstytucję w całości[13]. Jeden pogląd przyjmuje więc, dopuszczalność całościowego uchwalenie nowej konstytucji w ramach procedury już istniejącej, drugi zaś zakłada niemożliwość przeprowadzenia takiej operacji w ramach przepisów obowiązujących i wyraża konieczność zmiany w tym zakresie brzmienia obecnego art. 235 Konstytucji RP[14].

Procedura zmiany Konstytucji, czy know how

Inicjatywę w zakresie projektu zmiany Konstytucji mają: co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów (a więc co najmniej 92 posłów), Senat jako cała izba, lub Prezydent RP[15].  Już na wstępie widać odrębność tej procedury wobec zwykłego trybu ustawodawczego, który przecież oddaje inicjatywę ustawodawczą także w ręce Rady Ministrów i grupie co najmniej 100 tysięcy obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Projekt zmiany konstytucji trafia następnie do tzw. laski marszałkowskiej. Marszałek Sejmu kieruje projekt do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu. Konstytucja przewiduje, iż pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy[16]. Taki okres oczekiwania na procedowanie projektu ustawy ma zapewnić możliwość zapoznania się przez parlamentarzystów ze zmianami i ich ewentualnymi skutkami, pozwala zaciągnąć odpowiednie analizy, mając na uwadze wagę wprowadzanych zmian. Zgodnie z Regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu może skończyć się skierowaniem projektu do komisji[17]. Do rozpatrzenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji Sejm może powołać Komisję Nadzwyczajną, odzwierciedlającą reprezentację w Sejmie klubów i kół poselskich[18]. Regulamin Sejmu wymaga by w czasie obrad komisji działał przy niej zespół stałych ekspertów[19]. Ewentualną poprawkę do projektu ustawy o zmianie Konstytucji może zgłosić grupa co najmniej 5 posłów w formie pisemnej, na posiedzeniu Komisji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji[20]. Odrzucone przez Komisję propozycje poprawek mogą zostać na żądanie wnioskodawców zamieszczone w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości wraz z uzasadnieniem[21]. Przyjęcie poprawki albo wniosku mniejszości do projektu ustawy o zmianie Konstytucji następuje większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów[22]. Przyjęcie zaś, sprawozdania przez Komisję, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji, następuje większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji[23]. Następnie, drugie czytanie projektu ustawy o zmianie Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż czternastego dnia od dnia doręczenia posłom sprawozdania Komisji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji[24]. Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu[25]. Trzecie czytanie, obejmujące już także głosowanie nad zmianami może się odbyć niezwłocznie, jeżeli w drugim czytaniu projekt nie został skierowany ponownie do komisji[26]. Konstytucja stanowi, iż “Ustawę o zmianie Konstytucji” uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów[27]Ponadto, wymagane jest by zmiana Konstytucji nastąpiła w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie w terminie nie dłuższym niż 60 dni przez Senat[30]. W istocie, wyklucza to możliwość wprowadzania senackich poprawek do ustawy, a 60 dniowy zawity termin na decyzję Senatu, ogranicza przeciąganie w nieskończoność procedowania nad ustawą. Widać również, że w tym konkretnym zakresie ustrojodawca wzmacnia pozycję “izby refleksji, czyli Senatu”, przybliżając nas nieco do modelu bikameralizmu symetrycznego. Brak zgody Senatu oznacza bowiem niepowodzenia całej procedury. Na uwagę zasługuje tutaj ta “swoista sztywność konstytucji”, w postaci niezwyczajnych większości jakie należy osiągnąć by dokonać zmiany konstytucji, celem zapewnienia stabilności tego aktu normatywnego i ochrony go przed zmianami ze względu na doraźne zachcianki polityków. Przy czym, należy mieć na uwadze, iż w Konstytucji nie są to najwyższe obwarowania pod względem wymaganych większości. Przykładowo, można wskazać treść art. 98 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego iż: “Sejm może skrócić swoją kadencję uchwałą podjętą większością co najmniej 2/3 głosów ustawowej liczby posłów (307).  Dochodzimy więc do konstatacji, iż w pewnym sensie trudniej jest w Polsce skrócić kadencję Sejmu ( a więc i Senatu[28]), niż zmienić konstytucję. 

W przypadku zaś, gdy ustawa ma zmienić przepisy rozdziałów I, II lub XII Konstytucji (odpowiednio Rzeczpospolita; Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela; Zmiana Konstytucji), jej uchwalenie może odbyć się nie wcześniej niż sześćdziesiątego dnia po pierwszym czytaniu projektu tej ustawy[29]. Ma to zapewnić przemyślaną i świadomie podjętą decyzję, a więc ochronić przed jej pochopnością w stosunku do przepisów o szczególnym znaczeniu, tj. wyznaczającym podstawowe zasady funkcjonowania państwa, jak i prawa i obowiązki każdego człowieka. Dodatkowo, jeżeli “Ustawa o zmianie Konstytucji” dotyczy wskazanych wyżej rozdziałów, grupa co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent Rzeczypospolitej mogą zażądać, w terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego[31]. Z przepisu nie wynika, konieczność tożsamości podmiotów inicjujących proces legislacyjny i referendum[32]. Ewentualne wniesienie wniosku po tym 45 dniowym terminie skutkować będzie pozostawieniem go bez rozpoznania. Referendum ma charakter fakultatywny (jego zarządzenie zależy od wniosku podmiotów uprawnionych) i dopiero jeżeli wniosek wpłynie już do laski marszałkowskiej, Marszałek Sejmu obligatoryjnie i niezwłocznie zarządza jego przeprowadzenia w ciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku[33]. Marszałek Sejmu po wpłynięciu wniosku nie ma więc swobody decydowania co do zarządzenia referendum, tzn. musi to zrobić pod sankcją popełnienia deliktu konstytucyjnego[34]. Pytanie w referendum ma postać: „Czy jesteś za przyjęciem zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dokonanej ustawą z dnia … (tytuł ustawy)?[35]”. “Ustawa o zmianie Konstytucji RP” poddawana jest pod referendum jako całość, nie można zaś poddać pod głosowanie tylko wybranych zagadnień[37]. Ma ono charakter rozstrzygający, a zmiana konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli opowie się za nią większość głosujących[36]. Zgodnie z art. 125 ust. 4 Konstytucji RP ważność tego referendum stwierdzać będzie Sąd Najwyższy. Warty zaznaczenia jest również fakt, że referendum zatwierdzające nie wymaga osiągnięcia określonej frekwencji. Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym[38] precyzuje art. 235 ust. 7 Konstytucji RP, wskazując, iż Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu “Ustawę o zmianie Konstytucji” niezwłocznie po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej uchwały Sądu Najwyższego o ważności referendum (w przypadku jego przeprowadzania). Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje “Ustawę o zmianie Konstytucji RP” w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia przez Marszałka Sejmu tej ustawy do podpisu i zarządza jej niezwłoczne ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wraz z upływem vacatio legis nowe przepisy wchodzą w życie.

Na marginesie, wydaje się logiczne, iż jeżeli przykładowo większość głosujących opowie się za przyjęciem zmiany, to Prezydent RP jest zmuszony podpisać zmianę. Gdy większość opowie się przeciwko zmianie Konstytucji, to nowe przepisy nie mogą wejść w życie. W obecnym stanie prawnym brakuje także normy pozwalającej Prezydentowi na skorzystanie z tzw. veta oraz zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w tejże sprawie. Zwolennicy tej tezy wskazują na przykład, że nie można badać zgodności zmienionych przepisów konstytucji z treścią dotychczasowej, gdyż byłoby to już od założenia wewnętrznie sprzeczne. Pogląd bardziej liberalny, dopuszcza możliwość badania konstytucyjność ustawy zmieniającej Konstytucję, ale tylko pod względem technicznym (dopełnienia wymogów proceduralnych  itd.), bez ingerencji w merytoryczną zawartość aktu prawnego[39]. W świetle ostatnich wydarzeń i wypowiedzi, warto pochylić się jeszcze nad problemem referendum przedkonstytucyjnego. Tutaj, ponownie zdania są podzielone. Zwolennicy[40] tego rozwiązania argumentują, iż jest to możliwe ze względu na treść art. 125 ust. 1 Konstytucji RP (“sprawa o szczególnym znaczeniu dla państwa”) oraz pożądane, skoro takie referendum daje ustrojodawcy informację co do oczekiwań Narodu. Przeciwnicy zaś, wykluczają taką możliwość, wskazując na literalne brzmienie Konstytucji RP oraz względy funkcjonalne. Konstytucja literalnie ogranicza rolę Narodu jedynie do akceptacji bądź nie przyjętych przez parlament rozwiązań w tej materii[41]. Wobec wiążącego charakteru referendum ogólnokrajowego z art. 125 Konstytucji RP, na ustrojodawcę spadł by zaś wówczas obowiązek dokonana zmian w duchu oddającym wynik referendum, co przy zaostrzonych wymogach proceduralnych mogłoby być trudne.

Podsumowanie.

W kwietniu tego roku, minie 21 rok, od uchwalenia Konstytucji RP. Najlepszym dowodem na jej trwałość jest fakt, iż dotychczas była zmieniana zaledwie dwukrotnie. Wydaje się, że właśnie taki cel przyświecał ustrojodawcy, który poprzez art. 235 Konstytucji RP wyraził swoją wolę zapewnienia stabilności, autorytetu, powagi oraz odporności na przejściowe kryzysy i cele polityczne najwyższemu aktowi prawnemu w państwie. Uczynił to poprzez zagwarantowanie dłuższych terminów potrzebnych do głębokiej refleksji nad ważnymi sprawami o znaczeniu fundamentalnym dla ogółu, żądając większego konsensusu przy opracowywaniu  zmian konstytucji i stosując niezwyczajne większości potrzebne do uchwalenia zmiany konstytucji w jednakowym brzemieniu przez obie izby. W świetle wyżej przedstawionych unormowań, wydaje się, iż polski ustrojodawca dobrze zabezpieczył ten interes, a jego zamierzony cel został osiągnięty.

 

 

 

 

 

[1] https://en.oxforddictionaries.com/definition/a_change_is_as_good_as_a_rest

[2] Banaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych., wyd. 3,  Wolters Kluwer Polska 2012,

[3] Tamże.

[4] red. Podsiadło M., PRAWO KONSTYTUCYJNE, wyd. 2, Warszawa 2012,

[5] http://www.wilanow-palac.pl/konstytucje_czasowe_i_wieczyste.html

[6] http://www.solidarnosc.org.pl/edukacja/oswiata/attachments/993_Konstytucja%203%20Maja.pdf

[7] red. Podsiadło M., PRAWO KONSTYTUCYJNE, wyd. 2, Warszawa 2012,

[8] red. Haczkowska M., Komentarz do art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LexisNexis 2014,

[9] Skrzydło W., Komentarz do art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wolters Kluwer Polska 2013

[10]red. Haczkowska M., Komentarz do art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LexisNexis 2014

[11] https://www.diki.pl/slownik-niemieckiego?q=ewigkeitsklausel

[12]Ustawa Zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec z 23 maja 1949 r./

   http://www.de-iure-pl.org/gesetze/book2pdf.php?ID=1&sprache=PL&gesetz=DE&kategorie=1,

[13]Tak m.in Laskowska M., Sokolewicz W., W obliczu proponowanych zmian w Konstytucji, w: Prawo XXI

    wieku. Księga pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006,

[14] red. L. Garlicki Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001

[15] Art. 235 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

[16] Tamże- art. 235 ust. 3

[17] Art. 39 ust. 1 Regulaminu Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r.,  M.P. 2018 poz. 146

[18] Tamże- Art. 86 b

[19] Tamże- Art. 86 c

[20] Tamże- Art. 86 f ust. 1

[21] Tamże- Art. 86 f ust. 2

[22] Tamże- Art. 86k

[23] Tamże- Art. 86 h

[24]Tamże-  Art. 86 i

[25] Art. 119 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

[26] Art. 48 i 49 Regulaminu Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r.,  M.P. 2018 poz. 146

[27] Art. 235 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

[28] Tamże- Art. 98 ust. 3 zd. 2

[29] Tamże- Art. 235 ust. 5

[30] Tamże- Art. 235 ust. 2

[31] Tamże- Art. 235 ust. 6

[32] red. Haczkowska M., Komentarz do art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LexisNexis 2014,

[33] Art. 235 ust. 6 zd. 2 Konstytucji RP

[34] red. Haczkowska M., Komentarz do art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LexisNexis 2014,

[35] art. 78 ust. 1 U S T AWA z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, Dz.U. 2003 Nr 57 poz. 507 (poźn. z 2017 r. poz. 850),

[36] Art. 235 ust. 6 zd. 3 Konstytucji RP

[37] red. Haczkowska M., Komentarz do art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LexisNexis 2014,

[38] art. 79 ust. 2 i 3 ustawy , Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 lutego 2015 r. (poz. 318)

[39] Sobczyk P., Problem kognicji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie badania zgodności ustawy o zmianie Konstytucji z Konstytucją RP, 2008

[40] Banaszak B., Opinia w sprawie wniosku obywatelskiego o podjęcie przez Sejm uchwały przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego w sprawie zmian w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, Prz.Sejm. 2005, nr 3, s. 124

[41] P. Sarnecki, Opinia w sprawie wniosku obywatelskiego o podjęcie przez Sejm uchwały przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego w sprawie zmian w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, Prz.Sejm. 2005, nr 3, s. 118 i nast.

Posted by Piotr Zyzański