Prof. dr hab. Dariusz Dudek – bo o nim mowa – wielokrotnie współpracował z Andrzejem Dudą. Występował na konferencjach poświęconych prezydenckiemu pomysłowi referendum ogólnokrajowego w 2018 roku, nieraz też reprezentował Prezydenta w postępowaniach toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym Julii Przyłębskiej. A jakie stanowisko prof. Dudek prezentuje w kwestii powierzenia misji stworzenia rządu? Wyraził je na łamach swojej książki wydanej w 2013 roku.

Pogląd prof. Dariusza Dudka

Oto kluczowy fragment: „Z punktu widzenia interesujących nas relacji głowy państwa i rządu, w kontekście autorytetu Prezydenta, istotne są tu następujące uwagi. Podobnie jak w odniesieniu do członkostwa w Radzie Ministrów Konstytucja nie ustanawia żadnych wymogów faktycznych bądź prawnych (por. art. 147 i 150), tak i nie zawiera żadnych dezyderatów czy wskazań, jakimi miałby się kierować Prezydent przy desygnowaniu konkretnej osoby na stanowiska premiera. Jakkolwiek w braku szczegółowych unormowań prawnych nie istnieją żadne ograniczenia prawne merytorycznej swobody Prezydenta w tym względzie (oprócz aspektu formalnego, czyli 14-dniowego terminu dokonania trzech aktów urzędowych: desygnowania premiera, powołania oraz zaprzysiężenia Rady Ministrów), istotne znaczenie zachowują inne uwarunkowania. Mam na myśli utrwalone zwyczaje konstytucyjne oraz wymogi kultury politycznej, które nakazują Prezydentowi uwzględniać polityczny układ sił w Sejmie (to i kolejne podkr. – B.M.). Doktryna postuluje wprost, aby w warunkach istnienia wyraźnej i stabilnej większości (czy koalicji) politycznej w Sejmie Prezydent wystąpił właśnie do niej «o zasugerowanie kandydata i nie powinien odmawiać desygnowania takiej osoby» [Por. L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 285-286], natomiast dopiero w braku takiej konsolidacji w izbie Prezydent zachowuje większą swobodę w desygnowaniu premiera. Ewidentnie wiąże się to z autorytetem urzędu Prezydenta, w tym funkcją arbitrażu politycznego, wymagającego jednak nie tyle konkurencji, co współdziałania Sejmu i Prezydenta w procesie tworzenia rządu. Z równą dezaprobatą należałoby się zatem odnieść do zupełnego ignorowania przez Prezydenta układu sił w parlamencie, ale też do postulatu pełnego podporządkowania go niskiemu niekiedy poziomowi gry politycznej w parlamencie”[1].

Stanowisko prof. Leszka Garlickiego

Podobnie na omawianą kwestię zapatrują się inni cenieni konstytucjonaliści. Tytułem przykładu warto przytoczyć następującą wypowiedź prof. dr. hab. Leszka Garlickiego z pracy pochodzącej z 2002 r.: „Wybór osoby desygnowanej na stanowisko premiera jest – pod względem prawnym – pozostawiony politycznemu uznaniu prezydenta, może on desygnować każdą osobę, którą uważa za dającą szansę sformowania gabinetu, nie jest też przy tym obowiązany do dokonywania jakichkolwiek konsultacji. W praktyce jednak jest oczywiste, że prezydent nie może nie brać pod uwagę politycznego układu sił w Sejmie i szans na późniejsze uzyskanie wotum zaufania przez nowy gabinet. Skoro bowiem polska Konstytucja z 1997 r. przyjmuje parlamentarny model rządów, to powinnością (w każdym razie – polityczną) prezydenta jest branie pod uwagę konsekwencji, jakie z tego modelu wynikają. Rola prezydenta w znacznej mierze zależy więc od tego, czy w Sejmie istnieje stabilna koalicja większościowa. Jej istnienie powoduje, że prezydent – jeżeli nie chce się ograniczyć do jałowej demonstracji – ma znacznie ograniczone możliwości wyboru i można oczekiwać, że na stanowisko premiera desygnuje osobę przedstawioną mu przez kierownictwa frakcji tworzących koalicję. Tak też przedstawiała się sytuacja w praktyce zarówno z okresu Małej Konstytucji z 1992 r., jak i Konstytucji z 1997 r. Prezydent zawsze desygnował osobę wskazaną przez większość parlamentarną, nawet gdy pod względem politycznym wybór ten nie pokrywał się z jego preferencjami”[2].

Opinia prof. Wiesława Skrzydły

Podobną opinię w literaturze sformułował prof. dr hab. Wiesław Skrzydło, pisząc, co następuje: „Procedura tworzenia rządu rozpoczyna się od desygnowania przez Prezydenta Prezesa Rady Ministrów. Prezydent ma w tym zakresie formalnie pełną swobodę wyboru polityka, któremu powierzy tę misję, faktycznie jest jednak związany układem sił politycznych istniejącym na terenie Sejmu. Winien zatem misję tę powierzyć bądź to przedstawicielowi partii, która ma najsilniejszą reprezentację parlamentarną, bądź też reprezentantowi koalicji, która utworzyła się w Sejmie. Jeśli nie zechce się liczyć z tymi faktami lub gdy rozproszenie polityczne nie pozwoli na sformowanie wyraźnej większości, to misja desygnowanego premiera kończy się fiaskiem”[3].

Pogląd prof. Piotra Winczorka

Nie inaczej na omawiany problem spoglądał prof. dr hab. Piotr Winczorek, który stwierdził, że: „Prezydent nie jest prawnie związany w swoim wyborze. Może zatem desygnować na premiera dowolną osobę, jednakże musi brać pod uwagę to, czy będzie ona w stanie skompletować Radę Ministrów, a także czy Rada ta uzyska w Sejmie wotum zaufania (art. 154 ust. 2). To zaś zależy od poparcia politycznego, którego premierowi i jego rządowi udzieli większość parlamentarna. Dlatego też Prezydent Rzeczypospolitej powinien desygnować na premiera osobę, którą partia (lub koalicja partii) mająca wystarczającą większość w parlamencie gotowa byłaby na tym stanowisku zaakceptować”[4].

Stanowisko prof. Sławomira Patyry

Za podobne względem dotychczas przytoczonych można uznać stanowisko przedstawione w doktrynie przez dr. hab. Sławomira Patyrę, prof. UMCS. W książce jego autorstwa czytamy: „Formalnie rzecz biorąc, uprawnienie prezydenta do desygnowania kandydata na premiera ma charakter dyskrecjonalny. Prezydent nie musi swej decyzji konsultować z liderami ugrupowań parlamentarnych, może wskazać kandydaturę zarówno z grona posłów, jak i senatorów, albo w ogóle spoza parlamentu i układów politycznych. Pod względem prawnym, personalna decyzja prezydenta nie musi być dostosowana do istniejącego po wyborach układu politycznego. Istnieje jednak szereg ograniczeń natury politycznej i zwyczajowej. Przede wszystkim z uwagi na to, że przewodnią ideą tej procedury jest powołanie rządu przy współudziale legislatywy i egzekutywy, typując kandydata na szefa gabinetu, prezydent musi liczyć się ze zdaniem większości sejmowej, której akceptacja dla powołanego premiera i rządu stanowi warunek sine qua non jego dalszej, skutecznej działalności w tym zakresie. Zakres swobody prezydenta zależy od «zdolności koalicyjnej» ugrupowań reprezentowanych w Sejmie. Przy stabilnym układzie politycznym, w sytuacji gdy koalicja prorządowa, ukształtowana po wyborach, wyraźnie optuje za konkretną kandydaturą na stanowisko prezesa Rady Ministrów, możliwość swobodnej decyzji głowy państwa w tym zakresie ograniczona zostaje do minimum. Należy przyjąć, że prezydent, jako gwarant stabilności politycznej i ciągłości władzy państwowej, w takim układzie jest wręcz politycznie zobligowany do desygnowania kandydata, co do którego istnieje pewność, że tylko jego poprze większość parlamentarna, udzielając wotum zaufania. Inna decyzja może bowiem wywołać konflikt głowy państwa z nową większością parlamentarną, która odmówi rządowi wotum zaufania, powodując przejście do następnego wariantu tworzenia gabinetu. Tym samym lekceważenie wyników wyborów parlamentarnych i nieliczenie się z wolą sejmowej większości może skończyć się dla prezydenta całkowitą utratą wpływu na skład rządu”[5].

Opinia prof. Wojciecha Sokolewicza

Podobnie jak prof. Sławomir Patyra, wyraźnie oddzielał płaszczyznę prawną od politycznej prof. dr hab. Wojciech Sokolewicz, który w komentarzu do Konstytucji RP napisał tak: „Prawnie desygnowanie premiera nie jest ograniczone żadnymi warunkami. Konstytucja nie nakazuje np. by musiał to być poseł (lub/albo senator), ani – jak czynią to niektóre obce konstytucje – osoba wskazana przez większość parlamentarną. Sprawą zupełnie inną jest faktyczne ograniczenie liczeniem się ze zdaniem tej większości, od której zależeć będzie uzyskanie od Sejmu wotum zaufania, co stanowi warunek kontynuowania przez rząd misji po 14 dniach prowizorycznego bytu. Układ sił politycznych w parlamencie może «wymuszać» na prezydencie powołanie rządu zgodnego z tym układem, a zgoła nie po myśli powołującemu go prezydentowi, co zdarza się wcale nierzadko w praktyce – świadectwem powołania lewicowo-centrowego rządu przez L. Wałęsę w 1993 oraz centro-prawicowego – przez A. Kwaśniewskiego w 1997. Nie jest więc tak, że rząd tworzony z formalnej inicjatywy prezydenta będzie się zawsze cieszył jego zaufaniem (nieco inaczej – L. Garlicki, Parlament…, s. 225). Trudno też zgodzić się w tych okolicznościach z opinią, że procedura tworzenia rządu realizuje koncepcję zrównoważonego wpływu prezydenta i Sejmu – boć przewaga Sejmu w tym układzie jest niepodważalna, zgodnie zresztą z istotą rządów parlamentarnych (inaczej – R. Mojak, Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w świetle nowej Konstytucji, PiP 1997, z. 11–12, s. 67). (…) To, że powołanie w trybie art. 154 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 wymaga ratyfikacji przez Sejm w drodze uchwały o udzieleniu wotum zaufania, zaś w trybie art. 154 ust. 3 następuje już po wyrażeniu swoistego zaufania przez Sejm w akcie wyboru rządu – nie zmienia istoty instytucji powołania, a tylko dopuszcza jej różne mutacje. Natomiast jest oczywiste, jak pisaliśmy wyżej, że inicjując uformowanie rządu prezydent powinien uwzględniać – i w praktyce uwzględnia – konstytucyjną konieczność uzyskania przez ten rząd zaufania Sejmu, co obliguje go do porozumienia z mającymi reprezentacje parlamentarne ugrupowaniami politycznymi”[6].

Opinia dr. Bartłomieja Opalińskiego

Z kolei dr Bartłomiej Opaliński wyraźnie stwierdza: „Celem procedury określonej w art. 154 ust. 1 i 2 Konstytucji jest utworzenie rządu. Desygnując premiera, prezydent musi więc respektować zdanie większości sejmowej, bowiem to Sejm będzie decydentem w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nowemu rządowi. Mogą się zdarzać i zdarzały się już sytuacje, kiedy prezydent za sprawą układu sił politycznych w parlamencie zmuszony był do powołania rządu reprezentującego odmienną opcję polityczną aniżeli ta, z której on sam się wywodzi”[7].

W opozycji – prof. Bogusław Banaszak

Wyraźnie odmienne od przytoczonych powyżej stanowisko zajął w literaturze z zakresu prawa konstytucyjnego prof. dr hab. Bogusław Banaszak. W komentarzu do Konstytucji RP swojego autorstwa stwierdził bowiem, co następuje: „Prezydent choć działa samodzielnie może, podejmując decyzję o desygnowaniu kandydata na Prezesa RM, wziąć pod uwagę – i tak było dotychczas w praktyce – układ sił w Sejmie, który w myśl art. 154 ust. 2 Konstytucji udziela wotum zaufania rządowi powstałemu w trybie art. 154 ust. 1. «Jeżeli więc istnieje wyraźna i stabilna koalicja, która dysponuje większością w izbie, to prezydent powinien zwrócić się do niej o zasugerowanie kandydata i nie powinien – pomijając sytuacje szczególne – odmawiać desygnowania takiej osoby» (na ten temat L. Garlicki, Polskie, s. 275). Gdyby tak jednak się nie stało, Prezydent ryzykuje, że desygnowanemu przez niego Prezesowi RM nie uda się utworzyć rządu (w poprzednim stanie prawnym, przy podobnych regulacjach zdarzyło się tak dwukrotnie – w 1990 r. J. Olszewskiemu i w 1991 r. B. Geremkowi), a nawet gdy to uczyni, rząd powołany przez desygnowanego przez niego Prezesa RM wywodzącego się z ugrupowania nieposiadającego większości parlamentarnej lub niewchodzącego w skład koalicji większość tę posiadającą nie uzyska wotum zaufania. I tylko tyle. Nie jest on w żaden sposób prawnie związany stanowiskiem partii dysponujących większością w Sejmie. Może on zresztą sam na tyle aktywnie włączyć się w proces kreacji rządu, że podejmie konsultacje mające na celu stworzenie większości popierającej jego kandydata. Nie jest więc zdany jedynie na sugestie poszczególnych ugrupowań parlamentarnych”[8].

W opozycji – dr Piotr Czarny

W opozycji do poglądu dominującego zdaje się również pozostawać przekonanie zaprezentowane w komentarzu do Konstytucji RP przez dr. Piotra Czarnego, który stwierdza: „(…) wybór osoby, którą Prezydent desygnuje na premiera, jest samodzielnym rozstrzygnięciem głowy państwa; zasadę, zgodnie z którą szefem rządu powinien zostać przywódca ugrupowania, które zwyciężyło w wyborach do Sejmu (lub inna osoba przez nie wskazana), uznać można co najwyżej za pewien zwyczaj polityczny (ewentualnie konwenans konstytucyjny)”[9].

Podsumowanie

Jak tego dowodzi przytoczony powyżej przegląd stanowisk doktrynalnych, zdecydowana większość autorów opowiada się za poglądem, że jakkolwiek Prezydent RP dysponuje prawną swobodą wskazania dowolnego kandydata jako desygnowanego na urząd Prezesa Rady Ministrów, to jednak w sensie politycznym Prezydent jest skrępowany wolą wyłonionej w ostatnich wyborach do Sejmu większości poselskiej. Skrępowanie to wynika z kolei z faktu, że powołana w omawianej procedurze Rada Ministrów – aby jej egzystencja została przedłużona – musi uzyskać wotum zaufania od Sejmu. Należy w całej rozciągłości podzielić przekonanie o niepożądanym charakterze ewentualnych demonstracji prezydenckich, polegających na desygnowaniu na stanowisko premiera osoby niecieszącej się poparciem większości sejmowej. Taka osoba bowiem i tak nie uzyska wotum zaufania dla kierowanej przez siebie Rady Ministrów, w związku z czym konieczne będzie przejście do pierwszej procedury rezerwowej kreowania gabinetu. Tym samym będziemy mieli do czynienia z całkowicie niepotrzebnym opóźnianiem momentu przejęcia władzy przez rząd dysponujący zaufaniem nowego Sejmu. W kontekście natomiast bieżącej dyskusji politycznej wokół powoływania rządu warto odnotować, że co do zasady (wyjątek stanowi pogląd dr. Piotra Czarnego) zaprezentowany przegląd opinii wyrażonych w literaturze nie prowadzi do wniosku, jakoby w Polsce funkcjonował zwyczaj czy konwenans polityczny, zobowiązujący Prezydenta RP do desygnowania na premiera przedstawiciela ugrupowania, które uzyskało w wyborach największą liczbę głosów. Zacytowani autorzy, w tym nawet prof. Banaszak, zwracali uwagę na inny zwyczaj – praktykę liczenia się z układem sił w Sejmie.

Czy rzeczywiście tylko polityczny, a nie prawny obowiązek Prezydenta?

Na koniec warto zastanowić się nad tym, czy rzeczywiście mamy do czynienia z jedynie politycznym, a nie także prawnym obowiązkiem Prezydenta RP desygnowania na premiera kandydata większości sejmowej. Rozstrzygnięcie tego dylematu na rzecz drugiego członu alternatywy pozwoliłoby udzielić twierdzącej odpowiedzi na pytanie o to, czy desygnowanie kogoś innego niż reprezentant większości sejmowej może stanowić przesłankę dla ewentualnego postawienia Prezydenta RP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu w związku z zarzutem popełnienia deliktu konstytucyjnego.

Odpowiedź na postawione pytanie zależy od tego, jak rozumiemy delikt konstytucyjny. Nie ma w tym miejscu potrzeby odwoływania się do pełnej jego definicji. Wystarczy ograniczyć się do zrębowej informacji, zgodnie z którą deliktem tym jest naruszenie Konstytucji lub ustawy (zob. art. 198 ust. 1 Konstytucji RP). Nasuwa się pytanie, czy naruszeniem Konstytucji będzie wyłącznie naruszenie jednoznacznego przepisu kompetencyjnego zamieszczonego w ustawie zasadniczej, czy za delikt konstytucyjny wolno też uznać naruszenie zasady konstytucyjnej (o ile jej rozumienie jest utrwalone w judykaturze bądź doktrynie) albo np. fragmentu preambuły do Konstytucji RP.

Z jednej strony można przyjąć, że w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji) nie daje się pomyśleć dorozumiewanie zasad ponoszenia odpowiedzialności represyjnej w każdej jej postaci. Z drugiej strony jednak należy zauważyć, że Konstytucja powinna być – choćby już z uwagi na zasadę jej nadrzędności w porządku prawnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji), traktowana jako całość. Obniżałoby autorytet Konstytucji podejście, w myśl którego naruszenie części jej postanowień byłoby deliktem konstytucyjnym, a już innej części – nie.

Jak się wydaje, desygnowanie przez Prezydenta na premiera osoby innej niż wytypowana przez większość sejmową narusza co najmniej 3 regulacje zawarte w Konstytucji:

  • fragment preambuły, w myśl którego ustrojodawca pragnie „działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność” – bowiem nie służy zapewnieniu sprawności działania Rady Ministrów sytuacja krótkotrwałego, prowizorycznego jej istnienia do czasu powołania rządu w pierwszej procedurze rezerwowej;
  • 4 ust. 1 Konstytucji – ponieważ w wyborach Naród dał wyraz władzy zwierzchniej, wskazując w swojej większości na ugrupowania dotychczasowej opozycji jako predestynowane do przejęcia władzy, podczas gdy Prezydent, lekceważąc zamanifestowaną w ten sposób wolę Narodu, usiłuje – wbrew istniejącemu stosunkowi sił w Sejmie – narzucić bliższego sobie kandydata;
  • 126 ust. 1 Konstytucji – jako że Prezydent RP ma obowiązek być gwarantem ciągłości władzy państwowej, a tymczasem zainicjowana przezeń obecność na czele rządu – chwilowa – polityka mniejszości sejmowej zapewnieniu tej ciągłości nie służy, w zamian wprowadzając perturbację do procesu powoływania rządu; co prawda jakiś rząd stale przy władzy będzie pozostawał (zob. art. 162 ust. 3 Konstytucji), jednak rząd mniejszościowy stanowi w systemie parlamentarnym swoiste ciało obce i jeżeli tylko jest możliwe jego uniknięcie, to należy go unikać; wydaje się, że należyte wykonywanie funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej wymaga od Prezydenta unikania wszelkich sytuacji zaburzenia mechanizmu sprawowania władzy w państwie.

Powyższe argumenty skłaniają mnie do postawienia tezy, w myśl której desygnowanie na premiera kandydata mniejszości sejmowej, w przypadku, gdy w Sejmie funkcjonuje klarowna większość poselska, stanowi delikt konstytucyjny i może wiązać się z próbą (inna kwestia – na ile realną, z uwagi na wyśrubowane wymogi dotyczące większości) postawienia Prezydenta RP za ten czyn w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu.

Bertolt Majcher

Tekst nadesłany

[1] D. Dudek, Autorytet Prezydenta a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2013, s. 89–90. Praktycznie identycznie (w formie autoplagiatu) zob. D. Dudek, komentarz do art. 154, [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 824–825.

[2] L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, red. A. Bałaban, Kraków 2002, s. 125.

[3] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej [seria: praktyczne komentarze], Warszawa 2007, s. 162.

[4] P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 313.

[5] S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2002, s. 32–33.

[6] W. Sokolewicz, komentarz do art. 154–155, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, s. 9–10.

[7] B. Opaliński, Udział Prezydenta RP w kształtowaniu składu Rady Ministrów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku, Toruń 2013, s. 64.

[8] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 722–723.

[9] P. Czarny, komentarz do art. 154, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 466.

Posted by redakcja

All Posts