7 kwietnia posłowie Prawa i Sprawiedliwości wnieśli do Sejmu projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP.[1]Projekt zakłada dwie istotne zmiany w ustawie zasadniczej:

1) zmianę art. 216 ust. 5 Konstytucji, czyli reguły ustanawiającej konstytucyjny limit długu publicznego;

2) dodanie nowego rozdziału do Konstytucji RP, który miałby nosić nazwę „Zagrożenie bezpieczeństwa państwa” i zawierać jeden artykuł dotyczący wywłaszczenia bez odszkodowania (234a).

W tym tekście rozważana będzie druga z powyższych modyfikacji. Komentarz do pierwszej z nich znajduje się w osobnym materiale, który także ukazał się na portalu konstytucyjny.pl

I

Druga zmiana jest jeszcze bardziej kontrowersyjna niż pierwsza. Już na początku warto zaznaczyć, że zaproponowany artykuł 234a sam w sobie jest długi i nieczytelny. Choć w porównaniu do innych zarzutów ten nie jest „najcięższy” to ustawodawca powinien mieć na względzie, że przepisy konstytucji, jako aktu, który w sposób szczególnie doniosły gwarantuje prawa jednostki, powinny być dla tej jednostki maksymalnie zrozumiałe, szczególnie wtedy, gdy zawierają elementy represyjne lub wyłączają stosowanie niektórych konstytucyjnych gwarancji. Stąd należy ocenić krytycznie, w mojej opinii niepotrzebne, długość i skomplikowaną strukturę proponowanego przepisu.

Co jest wyrażone w proponowanym artykule 234a? Jest to norma kompetencyjna, której istotą jest umożliwienie przejęcia przez Skarb Państwa z mocy prawa i bez odszkodowania majątków pewnego grona osób w pewnych okolicznościach. O jakie osoby chodzi? W przepisie mowa jest o osobach fizycznych niebędących obywatelami polskimi, osobach prawnych oraz innych podmiotach, które znajdują się na terytorium RP.

O jakich okolicznościach mowa? Pierwszą z nich jest to, że przepis można zastosować w sytuacji napaści zbrojnej dokonanej przez obce państwo na terytorium RP lub napaści na terytorium innego państwa, która powoduje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego Polski.  Drugą okolicznością jest istnienie „możliwości domniemania”, że majątek ten jest lub może być wykorzystany w jakiejkolwiek części do:

  1.     finansowania lub;
  2.     wspierania w innej formie napaści zbrojnej dokonanej przez obce państwo lub;
  3.     działań związanych z tą napaścią.

Wnioskodawcy wskazują także na przykładowe kryteria uzasadniające możliwość przyjęcia domniemania. Są to „osobiste, organizacyjne lub finansowe powiązania właściciela majątku z władzami publicznymi tego [najeżdżającego] państwa”. W ustępie drugim proponowanego przepisu wnioskodawcy wskazują, że „majątek przejęty przez Skarb Państwa przeznacza się na wsparcie osób dotkniętych skutkami napaści zbrojnej”. Ustęp trzeci odsyła do uregulowania ustawowego, które musiałoby powstać w razie przyjęcia projektu.

II

Taki przepis rodzi trzy kluczowe problemy. Pierwszym z nich jest samo wprowadzenie do konstytucji doraźnego rozwiązania zaprojektowanego pod konkretną sytuację, jaką jest rosyjska agresja na Ukrainę w 2022 roku.

Szczególnie ważne jest by normy aktów o takiej doniosłości jak konstytucja spełniały wymóg bycia normami o charakterze generalno-abstrakcyjnym, czyli by były skierowane do grupy podmiotów o określonych cechach (a nie do konkretnego Kowalskiego) i by dały się zastosować powtarzalnie, w potencjalnie nieograniczonej liczbie przypadków. O ile wymóg generalności nie budzi większych wątpliwości, to wymóg abstrakcyjności takiej normy jest bardziej problematyczny. Nie ma tu dobrego rozwiązania. Albo trzeba stwierdzić, że przepis jest napisany tak, by zastosować go tylko do sytuacji obecnego konfliktu (wtedy nie mamy do czynienia z normą abstrakcyjną) albo, czyli na poważnie, założyć, że faktycznie ma on służyć w potencjalnie nieograniczonej liczbie przypadków. Wnioskodawca zapewne miał na myśli drugą z powyższych sytuacji, jednak zarówno z konstrukcji proponowanego przepisu, jak i z uzasadnienia wynika, że brał on pod uwagę głównie obecnie trwający konflikt i chyba w niewystarczającym stopniu rozważył fakt, że przepis może też działać w zupełnie innych sytuacjach.

Powinno być oczywiste, że Konstytucja RP jest aktem, który ma służyć na pokolenia. Wbudowywanie w Nią norm, które wydają się możliwe do uzasadnienia tylko w stosunku do konkretnego przypadku, może być fatalne w skutkach. Wojna na Ukrainie kiedyś się skończy (miejmy nadzieję, że zwycięstwem bohaterskich Ukraińców i to jak najszybciej), a „kłopotliwy” przepis zostanie.

Drugim problemem jest fakt niezwykle szerokiego i wywołującego wątpliwości określenia co mieści się w hipotezie tej normy prawnej. W zglobalizowanym świecie „napaść zbrojna na inne państwo powodująca bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa wewnętrznego Rzeczypospolitej Polskiej” może oznaczać bardzo wiele konfliktów. Czy atak na kraj, który jest ważnym dostawcą zasobów strategicznych wchodzi w zakres hipotezy powyższej normy? Jeśli tak, to przepisy o wywłaszczeniu bez odszkodowania można zastosować także w przypadku konfliktów w Arabii Saudyjskiej i Nigerii, które to kraje są jednymi z największych dostawców ropy do Polski.[2]

Problemtyczne jest także zawarcie w przepisie innych stwierdzeń, które można niezwykle szeroko interpretować, do tego połączonych kilkoma alternatywami zwykłymi („lub”), co sprawia, że norma obejmuje swoim zakresem szeroki zakres przypadków. W najbardziej skrajnej sytuacji pozwala ona na skonstruowanie przepisów wywłaszczeniowych bez odszkodowania gdy:

1) można domniemywać;

2) że majątek może być wykorzystany (nie tylko „jest”);

3) w jakiejkolwiek części (!);

4) do wspierania w innej formie (nie tylko finansowania);

5) działań związanych z napaścią (niekoniecznie samej napaści).

Opis ogromu zagrożeń dla własności, jaki niesie ze sobą taka regulacja może stanowić materiał na osobny artykuł. Już na pierwszy rzut oka widać jak wiele sytuacji może wchodzić w zakres unormowania tego przepisu. To jak będzie działać domniemanie określi już ustawodawca zwykły. Co właściwie znaczy „wspieranie w innej formie” i czym są „działania związane z napaścią”? Jak wykorzystywanie „jakiejkolwiek części” majątku przełoży się na wywłaszczenie? Czy taki zapis nie narusza zasady proporcjonalności? Takie pytania można mnożyć i próżno szukać na nie odpowiedzi w lapidarnym (9 stron) uzasadnieniu projektu.

Trzeci problem polega na tym, jak rozumieć wskazaną w przepisie „moc prawa”. Wnioskodawcy podkreślają, że „w stosunku do ustawy zwykłej wszystkie reguły konstytucyjne (poza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie słusznego odszkodowania) będą miały zastosowanie – w tym zakaz arbitralności, zasada legalizmu i praworządności, czy też istnienie drogi sądowej”. Zasadne jest zatem zadanie pytania jaka będzie rola sądów w takiej procedurze? Czy tak określona podstawa dla regulacji ustawowej nie będzie ułatwiała wyłączenia kontroli sądowej nad całym procesem?

III

Wnioskodawcy twierdzą, że taka zmiana Konstytucji jest konieczna, by doprowadzić do konfiskaty majątków rosyjskich oligarchów popierających agresję na Ukrainę. Czy nie ma innej drogi, bez konieczności zmiany konstytucji, by doszło do takiej konfiskaty? Otóż jest ich kilka.

By sformułować pierwsze alternatywne rozwiązanie należy zadać pytanie o zasadniczy cel takiej zmiany (cel ustawy opartej na możliwości, którą dałaby powyższa modyfikacja Konstytucji). Innymi słowy, po co jest to całe zamieszanie? Wydaje się, że celem wprowadzenia takiego prawa jest swoiste ukaranie oligarchów, którzy wspierają rosyjskie państwo-agresora i odstraszenie tych, którzy mogliby chcieć to zrobić. Ciężko przyjąć do wiadomości, że głównym celem wprowadzenia takiej regulacji mogłoby być „podreperowanie” zasobów Skarbu Państwa w zakresie pomocy ofiarom napaści zbrojnych. Instytucje państwa dysponują szeregiem instrumentów finansowych i politycznych pozwalających na pozyskiwanie niezbędnych środków dla potrzebujących pomocy. Przy założeniu takiego celu sięganie po mechanizm wywłaszczenia, ze swej istoty bardzo dotkliwy dla jednostki, powinno być wykluczone, bowiem istnieje wiele mniej dotkliwych alternatyw. Rozsądniej jest zatem przyjąć, że chodzi tu o cel represyjny i warto rozważyć wykorzystanie środków znanych prawu represyjnemu, a nie mechanizmu wywłaszczenia. Oczywiście rodzi to osobne problemy, ale nie wydaje się być wykluczone. W debacie publicznej pojawiają się już propozycje wykorzystania obecnie obowiązujących przepisów prawa karnego, które pozwoliłyby realizować ten cel.[3]

Drugie rozwiązanie, choć wydaje się mało intuicyjne, tkwi w samym art. 21 ust. 2. Przepis brzmi: „wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie bez przyczyny przepis nie mówi o tym, że wywłaszczenie musi się odbyć za odszkodowaniem „pełnym” (takie zapisy są w konstytucjach Ukrainy, Finlandii i Szwajcarii), a za odszkodowaniem „słusznym”. Ciekawym pomysłem jest przyjęcie twierdzenia, że „słuszne” w tym wypadku (przy tych okolicznościach faktycznych) oznacza tyle, co zerowe.[4]

Oczywiście takie rozumienie oderwałoby powyższy wymóg „słusznego odszkodowania” od uznawania go za pełne (ekwiwalentne) odszkodowanie, jednak orzecznictwo TK[5] i doktryna[6] wskazywały już, że nie można wykluczyć sytuacji, w której wartości konstytucyjne, np. sprawiedliwość społeczna, przemawiałyby za wypłacaniem jedynie częściowego odszkodowania przy wywłaszczeniu. Zatem być może należy wykonać kolejny krok i stwierdzić, że w razie gdy przemawiają za tym solidne i powszechnie akceptowalne argumenty rangi konstytucyjnej, wypłata jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie byłaby odszkodowaniem niesłusznym, tj. nie spełniałaby konstytucyjnego wymogu „słusznego odszkodowania”.

VI

Oba poruszone w projekcie problemy, zarówno ten dotyczący reguły konstytucyjnego limitu zadłużenia, jak i konstytucyjnie problematycznej „konfiskaty” majątku osób wspierających zagrożenia dla Polski, są poważne i potrzebują trafnych rozwiązań, które powinny zostać wypracowane w dyskursie politycznym i prawnym.

Należy zatem zaapelować i zachęcić przedstawicieli klasy politycznej, by przy rozważaniu tego  projektu (do którego zapewne kiedyś dojdzie) nie szczędzili konstruktywnej krytyki i byli gotowi do formułowania kontrpropozycji, które mogą przybliżyć do wypracowania rozwiązań służących dobru wspólnemu.

[1] Projekt EW-020-871/22, http://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/Projekty/9-020-871-2022/$file/9-020-871-2022.pdf

[2] https://smoglab.pl/import-paliw-z-rosji/

[3] https://www.facebook.com/photo?fbid=526893632115622&set=a.259789568826031

[4] Takie rozwiązanie było dyskutowane na proseminarium magisterskim w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ  prowadzonym przez Profesor Monikę Florczak-Wątor.

[5] Wyrok TK z 29.05.2001 r., K 5/01, OTK 2001, nr 4, poz. 87.

[6] L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21.

Posted by Kacper Nowina-Konopka

Koordynator projektu „Studencki Raport Konstytucyjny”. Student prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim, proseminarzysta w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ, członek Koła Naukowego Prawa Konstytucyjnego TBSP UJ i Komisji Naukowej Samorządu Studentów WPiA UJ. Autor w portalach szczepimysie.pl oraz klubjagiellonski.pl. Członek Krakowskiego Stowarzyszenia Mówców. Koordynator XIX edycji projektu „Krakowska Szkoła Debaty”. Do jego zainteresowań naukowych należą: prawo ustrojowe, filozofia prawa, problematyka praw i wolności konstytucyjnych, zagadnienia populizmu i „demokracji nieliberalnych”.