Prof. Ewa Łętowska

Niniejszy tekst powstał  na zamówienie Monitora Konstytucyjnego i tam został opublikowany.

W majowym numerze “Państwa i Prawa” ukazał się artykuł M. Pyziak-Szafnickej, Trybunał Konstytucyjny à rebours. Mowa w nim o tym, jak Trybunał Konstytucyjny zamiast kontrolować i eliminować  to, co niekonstytucyjne, ułatwia legitymizację aktów aktualnej polityki rządu. Jeśli więc premier kieruje obecnie cokolwiek do Trybunału Konstytucyjnego, to nie po to, by rozwiązać problem, lecz by odsunąć go od siebie, traktując sąd konstytucyjny jako zamrażarkę lub aby rękami TK załatwić legalizację wątpliwych konstytucyjnie pomysłów. Oto kolejna ilustracja tej tezy. Premier skierował właśnie do TK  wniosek (K 18/20), zmierzający do ograniczenia i utrudnienia dochodzenia przed sądami powszechnymi roszczeń odszkodowawczych na tle art. 417 (1) k.c.

Idzie o to, aby zabrać sądom niekwestionowaną (także w PRL!) kompetencję do samodzielnego stwierdzania, że wyrządzający szkodę podustawowy akt normatywny, tu: rozporządzenie – jest  przesłanką podlegającej naprawieniu szkody. Oczekiwaniem premiera jest stwierdzenie przez TK obligatoryjnego,  uprzedniego stwierdzania  bezprawności rozporządzenia. Dotychczas  to sam  sąd orzekający o odszkodowaniu miał w tym zakresie pełnię władzy oceniającej. Teraz w sprawie K 18/20 sugeruje się ubezwłasnowolnienie sądu orzekającego w sprawie odszkodowawczej.

W ten sposób umożliwia się  sparaliżowanie roszczeń odszkodowawczych przeciw Skarbowi Państwa: TK  zadziała wtedy jak spowalniająca zamrażarka. O tyle to aktualne, że  chaotyczne ustawodawstwo kovidowe (poszczególne Tarcze) operują właśnie rozporządzeniami. A ich regulacje podmiotowo i przedmiotowo  wykraczają poza ustawowe upoważnienie w ustawach dotyczących chorób zakaźnych i  epidemicznych stanowiących kompetencję do ich wydawania (na co wielokrotnie zwracał uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich – zarówno wówczas, gdy chodziło o rozporządzenia Ministra Zdrowia, jak i po przeniesieniu tej kompetencji na poziom rozporządzeń Rady Ministrów. 

Problem w tym bowiem, że skoro nie wprowadzono przewidzianych w konstytucji stanów nadzwyczajnych, w czasie których dopuszcza się (w pewnych granicach) ograniczenia praw i wolności jednostki (a także ogranicza indemnizację za wprowadzenie tych stanów) obecnie, w stanie nadzwyczajnym istniejącym de facto, sztukuje się brakujące podstawy prawne do wydawania rozporządzeń, interpretacją ekstensywną, nie opartą na zasadach konstytucyjnych. Ujawnia się to co raz wyraźniej, gdy sądy zaczynają kwestionować nałożone sankcje i ograniczenia, a poszkodowani zaczynają kierować do sądów pozwy o odszkodowanie.

Dlatego wniosek premiera należy widzieć na szerszym tle, rozbudowania immunitetu tak samego państwa, jak i jego funkcjonariuszy, tak w kwestiach karnych, jak odszkodowawczych. Już były i są podejmowane próby wyłączenia odpowiedzialności urzędników, którzy przekroczyli prawo i wyrządzili szkody – działając w przekonaniu, że „tak trzeba” dla zwalczania epidemii. (Koszty nie zrealizowanych wyborów majowych czy nieudanego zakupu  sprzętu sanitarnego). Na głosowanie oczekuje projekt ustawy generalizujący licencję urzędniczą na nieodpowiedzialność w podobnych wypadkach.

Uzupełniającym  działaniem jest więc rozbudowanie immunitetu odszkodowawczego Skarbu Państwa. Najpierw zatem się stwarza warunki do chaotycznego i nieprzemyślanego wydawania lekką ręką rozporządzeń, co wiąże się ryzykiem błędów, pomyłek (a nawet stwarza okazję do prywaty i korupcji) a potem wprowadza mechanizmy wyłączające odpowiedzialność, o której orzekałyby sądy. Tym sposobem ryzyko indemnizacyjne chaosu i błędów – przerzuca się na poszkodowanych obywateli.

Ograniczenie  jakie tu się chce wprowadzić, jest skutkiem  manipulacji pojęciem „niezgodności z prawem działania organu władzy publicznej”. Czyli: najpierw nabroimy złą legislacją, nie trzymająca zasad konstytucyjnych, a potem skierujemy wniosek do TK, aby uznał, że to trzeba ulegalizować. Oczekiwane rozstrzygnięcie inicjatora, szefa egzekutywy: rzekomo niekonstytucyjne jest pominięcie w k.c. immunitetu odszkodowawczego dla sytuacji wykreowanej przez  same w sobie niekonstytucyjne rozporządzenia covidowskie.

Jest to to  więc pomysł na okrojenie zakresu art. 77 Konstytucji, przewidującego szeroką odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawie legislacyjne. Warto przypomnieć, ze odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawie legislacyjne była uznawana za wyraz prawidłowego rozwoju polskiego prawa, o czym pisał  aprobatywnie – autor, obecnie zasiadający w SN:

Problematyka odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym nabrała szczególnego znaczenia po wejściu w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem wprowadził zasadę, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Regulacja konstytucyjna została z dniem 1 września 2004 r. uszczegółowiona przez art. 4171 k.c., który wprost zagwarantował naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem wydaniem albo niewydaniem aktu normatywnego. Przepisy te istotnie wzmocniły system ochrony praw obywatelskich. Wzmocniły one przede wszystkim realną skuteczność konstytucyjnej gwarancji ochrony praw majątkowych, związanie władzy prawodawczej konstytucyjną zasadą legalizmu oraz zasadę zaufania.

L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Wolters-Kluwer Warszawa 2007

Wnioskując przez przeciwieństwo do cytowanego poglądu  – zapewne skierowanie wniosku przez premiera do TK:

  • nie wzmacnia systemu ochrony praw obywatelskich;
  • zmniejsza realną skuteczność konstytucyjnej gwarancji ochrony praw majątkowych;
  • umniejsza związanie władzy prawodawczej konstytucyjną zasadą legalizmu;
  • nie wpływa na afirmację zasady zaufania.

Jednocześnie jednak zauważmy, że  po pierwsze obecnie w przedstawionej sytuacji istnieją dla sądów nowe możliwości wynikające z Karty Praw Podstawowych UE i jej proceduralnego zakotwiczenia w systemie europejskim. Po drugie, nie sięgając aż tak daleko,  rozporządzenie covidowskie rzadko kiedy będzie bezpośrednią przyczyną szkód  w majątku poszkodowanego. Częściej będzie to akt stanowiący jego wykonanie. A tego  wymaganie prejudykatu TK po prostu nie dotknie. Sapienti sat.

Posted by Ewa Łętowska