Działania polskiego rządu w ostatnich tygodniach, związane z dążeniem do przeprowadzenia 10 maja 2020 roku wyborów prezydenckich budzą w opinii publicznej spore emocje. W szczególności za kontrowersyjne uznano działania podejmowane wobec samorządów przez Pocztę Polską, dotyczące żądania przekazania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego spisu wyborców. Podmiot ten – w świetle wciąż nieobowiązujących, znajdujących się w Senacie, przepisów – odpowiadać ma za techniczną stronę przeprowadzenia majowych wyborów prezydenckich w formie korespondencyjnej. Celem jednakże niniejszego artykułu nie jest ani udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy można dziś zgodnie z prawem zorganizować wybory prezydenckie, ani dokonanie oceny postępowania zarówno organów odpowiedzialnych za organizację wyborów, jak i władz samorządowych, a jedynie sygnalizacja możliwych skutków przeprowadzenia 10 maja 2020 roku wyborów w ściśle określonym układzie faktycznym. Asumptem do poczynienia tej krótkiej analizy stały się pojawiające się w mediach (gazeta.pl, money.pl) w związku z żądaniem przez Pocztę Polską udostępnienia danych ze spisu wyborców, głosy organów wykonawczych samorządu terytorialnego o odmowie udostępnienia wnioskowanych danych osobowych.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2020 r. o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. (obecnie będącej na etapie prac legislacyjnych w Senacie – dalej: ustawa wyborcza) wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzone w 2020 r. zostaną przeprowadzone wyłącznie w drodze głosowania korespondencyjnego, a głosowanie w taki sposób jest głosowaniem osobistym (ust. 3). Z kolei w art. 3 ust. 1 ww. ustawy wskazano, że operator wyznaczony w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), zwany dalej „operatorem wyznaczonym”, zapewnia w przypadku głosowania w kraju, w terminie przypadającym od 7 dni do dnia przypadającego przed dniem głosowania, doręczenie pakietu wyborczego bezpośrednio do oddawczej skrzynki pocztowej wyborcy lub pod adres wyborcy wskazany w części A spisu wyborców, o którym mowa w art. 26 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684 i 1504 oraz z 2020 r. poz. 568). Oznacza to, że ustawodawca nałożył na Pocztę Polską obowiązek kolportowania pakietów wyborczych przy wykorzystaniu adresów wskazanych w części A spisu wyborców. Powiązanie rzeczonego obowiązku z koniecznością wykorzystania w tym celu spisu wyborców uznać należy za zabieg właściwy, wszakże jedynie spis wyborców stanowi dokument aktualnego stanu osób uprawnionych do głosowania na terenie właściwej gminy. Jak wynika z doniesień prasowych, Poczta Polska powołuje się na brzmienie art. 99 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695 – dalej: ustawa o przeciwdziałaniu COVID) oraz decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2020 r. (BPRM.4820.2.3.2020) dotyczącej podjęcia przez Pocztę Polską S.A. czynności niezbędnych do przygotowania przeprowadzenia wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r.

Art. 99 ustawy o przeciwdziałaniu COVID stanowi, że operator wyznaczony w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, po złożeniu przez siebie wniosku w formie elektronicznej, otrzymuje dane z rejestru PESEL, bądź też z innego spisu lub rejestru będącego w dyspozycji organu administracji publicznej, jeżeli dane te są potrzebne do realizacji zadań związanych z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bądź w celu wykonania innych obowiązków nałożonych przez organy administracji rządowej. Dane, o których mowa w zdaniu pierwszym, przekazywane są operatorowi wyznaczonemu, w formie elektronicznej, w terminie nie dłuższym niż 2 dni robocze od dnia otrzymania wniosku. Użycie w ww. przepisie czasownika „otrzymuje” sugeruje po stronie organu administracji publicznej w dyspozycji którego znajdują się żądane dane, obowiązek ich udostępnienia w terminie 2 dni roboczych. Mając jednak na względzie sygnalizowane wyżej głosy części samorządowców, iż nie przychylą się w sposób pozytywny do żądania Poczty Polskiej, należy zadać sobie pytanie o wpływ takiej postawy na dalszy tok organizacji wyborów.

Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym Poczta Polska, ani żaden organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do przymusowego wyegzekwowania żądania udzielenia danych ze spisu wyborców. Organy jednostek samorządu terytorialnego cechuje autonomia działania od władz centralnych, zatem nie jest możliwe np. odwołanie odmawiającego udzielenia danych ze spisu wyborców wójta/burmistrza/prezydenta miasta. W ocenie autora zatem, jedynym źródłem wszczęcia postępowania zmierzającego do przymusowego uzyskania żądanych danych osobowych wyborców jest legitymowanie się przez operatora pocztowego prawomocnym orzeczeniem Sądu, przy czym na tę chwilę poza sferą zainteresowania pozostanie kwestia na jakiej drodze (administracyjnej, czy cywilnej) dojdzie do zawiązania się sporu. Sęk w tym, że niezależnie od wyboru drogi postępowania – cywilnego, czy sądowo-administracyjnego – nie ma obiektywnej możliwości uzyskania takiego orzeczenia. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnej szczególnej procedury przyspieszonej, która obligowałaby jakikolwiek organ władzy sądowniczej w Polsce do rozpoznania takiej sprawy i wydania prawomocnego orzeczenia w terminie do 10 maja 2020 roku. Resumując, uznając, że organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego zrealizują choćby w części deklaracje złożone w mediach, iż nie udostępnią dobrowolnie danych wyborców zawartych we spisie, to doprowadzi to do wyłączenia możliwości głosowania korespondencyjnego przez tę część uprawnionych do głosowania, którzy widnieją w rzeczonym spisie, którego odmowę przekazania wyrazi odpowiednio wójt/burmistrz/prezydent. Stanie się tak bowiem z tego powodu, że – o czym była mowa powyżej – ustawodawca zarówno w art. 99 ustawy o przeciwdziałaniu COVID jak i art. 15 ust. 1 ustawy wyborczej, powiązał obowiązek doręczenia pakietu wyborczego wyborcom z działaniem na podstawie spisu wyborczego, którego prowadzenie powierzono rzeczonym wójtom/burmistrzom/prezydentom.

Powyższe niechybnie prowadzi do wyrażenia obaw, czy w takim przypadku, można mówić o zrealizowaniu postulatu powszechności wyborów. Art. 127 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje, że Prezydent Rzeczypospolitej jest wybierany przez Naród w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym. Zasadę powszechności wyborów uważać można za konsekwencję przyjęcia zasady suwerenności Narodu (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP), przy uwzględnieniu wynikającego z preambuły założenia, w myśl którego Naród Polski to “wszyscy obywatele Rzeczypospolitej”. Literalnie, prawo wyborcze przysługiwać musi wszystkim obywatelom. Realizacją zasady powszechności wyborów na gruncie konstytucyjnym jest jej art. 62. Zgodnie z ust. 1 obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Z kolei w ust. 2 ww. artykułu dokonano wyłączenia spośród uprawnionych do głosowania osób, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych. Ustrojodawca uzależnia więc posiadanie czynnego prawa wyborczego od przesłanek pozytywnych (wiek i obywatelstwo) mających charakter obiektywny, a spośród tej grupy, wyłącza jedynie osoby wskazane w sposób wyczerpujący w art. 62 ust. 2 Konstytucji. Tam wymienieni i tylko ci pozbawienia mogą być prawa wzięcia udziału w wyborach. Nie można na gruncie ustawy zwykłej ograniczyć zakresu podmiotowego osób uprawnionych do głosowania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2011 r. (K 9/11, OTK-A 2011/6/61) zwrócił uwagę na szczególną wartość płynącą z powszechności wyborów, stwierdzając, że: „wśród przymiotników wyborczych ustrojodawca na pierwszym miejscu zawsze wymienia, iż wybory są powszechne, co prowadzi do wniosku, że powszechny udział obywateli w wyborach stanowi samoistną wartość konstytucyjną.” Skoro jest to prawo podmiotowe, z których dla obywatela wynika konkretne uprawnienie, to obowiązkiem organów państwowych jest zagwarantowanie możliwości niego skorzystania. Zasada powszechności głosowania nie dotyczy samego aktu głosowania, ale obejmuje swoim zakresem także regulacje szczegółowe, dotyczące m. in. wielkości obwodów głosowania, przeprowadzania wyborów w dzień ustawowo wolny od pracy, wnoszenia protestów wyborczych itp. Chodzi głownie o to, aby umożliwić obywatelom praktyczne korzystanie z tego prawa. Nie będą zatem nosić cechy powszechności wybory, zarówno wtedy, gdy przepisy regulujące ich przeprowadzenie wprost wyłączać będą określoną grupę wyborców spośród tego grona, jak i wtedy, gdy przepisy takie kształtują procedurę wyborów w ten sposób, że podmioty organizujące wybory nie są w stanie zapewnić każdemu z uprawnionych do głosowania pakietu wyborczego, co pozbawia takie jednostki prawa głosowania. Czynne prawo wyborcze tylko wtedy jest konstytucyjnie zagwarantowane, gdy skorzystanie z niego zależy wyłącznie od decyzji w tym przedmiocie osoby uprawnionej.

Konstatując, za generalnie sprzeczne z zasadą powszechności wyborów należałoby uznać takie rozwiązania, które choć wprost tego nie przewidują, to w procesie ich stosowania prowadzić mogą do pozbawienia określonej grupy podmiotów ich konstytucyjnego prawa, np. poprzez ustalenie niewystarczającego przedziału czasowego pomiędzy wdrożeniem procedury organizacji wyborów, a samą datą głosowania.

Powyżej zarysowany problem naturalnie rodzi wątpliwości i zmusza do odpowiedzi na pytanie o skutki niedopełnienia ciążącego na podmiocie organizującym wybory obowiązku zagwarantowania ich powszechnego charakteru. W szczególności, czy z samego faktu, że określoną część wyborców pozbawiono możliwości skorzystania przez nich z czynnego prawa wyborczego, wnioskować należy nieważność całej procedury wyborczej, który to skutek w stosownym trybie stwierdzić winien następczo Sąd Najwyższy, czy też negatywne konsekwencje takiego stanu rzeczy, należy oceniać indywidualnie i badać wpływ takiego naruszenia na ostateczny wynik wyborów. Wydaje się, że odpowiedzi na to pytanie, poszukiwać należy w treści art. 20 ust. 1 ustawy wyborczej, z którego wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy. Przepis ten odsyła do uregulowań Kodeksu wyborczego, w tym także do przepisów regulujących protesty wyborcze (art. 82 oraz art. 321 i n. Kodeksu wyborczego). Rzecz jednak w tym, że ustawodawca stosunkowo wąsko zakreślił przesłanki, mogące stanowić podstawy zarzutów protestów wyborczych. Zgodnie z treścią art. 82 Kodeksu wyborczego, protest można wnieść z powodu: 1/ dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wyników wyborów lub 2/ naruszenia przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów.

Semantyczna analiza powyższych przesłanek określających podstawy formułowania zarzutów protestów wyborczych, jak się wydaje, prowadzi do wniosku, że nie jest możliwym złożenie skutecznego protestu wyborczego podnosząc zarzut sygnalizowany w niniejszym artykule w oparciu o przesłankę z pkt 1, gdyż sytuacja ta nie odpowiada znamionom żadnego z opisanych w rozdziale XXXI  Kodeksu karnego przestępstw (w szczególności przeszkadzanie swobodnemu wykonywaniu prawa do kandydowania lub głosowania musi być połączone ze stosowaniem przemocy, groźby bezprawnej lub podstępu – art. 249 k.k.).

Równie wątpliwym wydaje się być w takiej sytuacji oparcie protestu wyborczego na zarzucie z art. 82 pkt 2 Kodeksu wyborczego. Przesłanka ta jest spełniona w sytuacji naruszenia któregokolwiek z przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów, przez które należy rozumieć naruszenie któregokolwiek z przepisów, o których mowa w rozdziałach poświęconych tym instytucjom (zob. postanowienie SA w Lublinie z 17.02.2003 r., I ACz 100/03, niepubl.; A. Rakowska, Postępowanie w sprawach z protestów wyborczych, „Państwo i Prawo” 2010/3, s. 62 i n.). W interesującym nas układzie faktycznym trudno stwierdzić, że brak możliwości głosowania z uwagi na niedoręczenie pakietu wyborczego, stanowi wykroczenie przeciwko któremuś z przepisów samego Kodeksu wyborczego, gdyż w istocie źródło naganności takiej sytuacji tkwi w uprzednim działaniu organów obowiązanych do ustawowego zagwarantowania realizacji konstytucyjnych zasad dotyczący wyborów powszechnych.

W ocenie autora, powyższej konstatacji nie może zmienić brzmienie art. 287 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym to wybory Prezydenta Rzeczypospolitej są powszechne, równe i bezpośrednie oraz odbywają się w głosowaniu tajnym. Po pierwsze, przepis ten jest w istocie powtórzeniem regulacji konstytucyjnej wskazującej na 4 podstawowe zasady dotyczące wyborów, a przez to ma charakter zbyt ogólny. Wyraża jedynie ideę takiego ukształtowania prawa wyborczego, by sprostało ono wskazanym tam zasadom. W tym więc sensie, przepis ten nie dotyczy samego głosowania, ani tym bardziej ustalania jego wyników lub wyników wyboru. Po drugie, dość powszechnie przyjmuje się, że zarzut, stanowiący podstawę protestu wyborczego (w oparciu o przesłankę z art. 82 pkt 2 Kodeksu wyborczego) skierowany winien być na wskazanie uchybienia w postępowaniu organów wyborczych lub osób wchodzących w skład tych organów (arg. z art. 82 § 2 Kodeksu wyborczego). To z kolei, jakie podmioty ustawodawca zalicza do pojęcia „organu wyborczego” wynika z art. 152 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, dokonując ich podziału na organy stałe (tj. Państwowa Komisja Wyborcza oraz komisarze wyborczy – § 1) oraz doraźne – powoływane każdorazowo w celu przeprowadzenia wyborów (tj. okręgowe, rejonowe i terytorialne komisje wyborcze oraz obwodowe komisje wyborcze – § 2). Poczta Polska, jakkolwiek na podstawie ww. aktów prawnych wyposażona w szereg kompetencji, w ocenie autora pozostaje organem o uprawnieniach stricte technicznych. Po trzecie, art. 287 Kodeksu wyborczego mówi o zasadach „wyborów”, natomiast podstawą zarzutu protestu wyborczego (vide art. 82 pkt 2) mogą być naruszenia przepisów kodeksu dotyczących „głosowania”. Po czwarte w końcu, co zasygnalizowano już powyżej, stan prawnej niepewności wynika z przyjętych przez Sejm RP regulacji ustawowych, a więc dotyczy stworzenia ustawowych ram działania kompetentnych podmiotów w szeroko pojętym przedsięwzięciu „organizowania wyborów”. Truizmem pozostaje stwierdzenie, że ramy te muszą pozostawać w zgodzie z regulacjami wyższego rzędu. W takim ujęciu, zarzut podniesiony w proteście wyborczym winien być sformułowany, jako naruszenie przepisu art. 82 pkt 2 Kodeksu wyborczego poprzez ustanowienie określonych w ustawie wyborczej rozwiązań co do formy i procedury przeprowadzenia wyborów prezydenckich 2020. Tak szerokiej podstawy formułowania skutecznego zarzutu wyborczego, trudno doszukać się w treści ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Zasygnalizować jedynie wypada w tym miejscu, że takie rozwiązanie, ograniczające prawo wyborcy do złożenia protestu wyborczego, pozostawać może w sprzeczności z art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. poz. 175/1) w postaci przeprowadzania demokratycznych wyborów. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 8 kwietnia 2010 r., w sprawie 18705/06, Aliyev v. Azerbejdżan (LEX nr 566442) stwierdził, że: „poważny obowiązek spoczywający na państwie na podstawie art. 3 Protokołu nr 1 oraz prawa indywidualne gwarantowane przez ten artykuł byłyby iluzoryczne, gdyby w granicach procesu wyborczego konkretne przypadki wskazujące na zaistnienie braków w wyborach demokratycznych nie były zaskarżalne do właściwych organów krajowych mogących skutecznie rozstrzygnąć w ich przedmiocie.”

Wydaje się zatem, że podstawa orzekania przez Sąd Najwyższy w przedmiocie ważności wyborów prezydenckich musi zawierać z jednej strony odniesienie się do zgłaszanych przez wyborców protestów i wpływu stwierdzonych tam ewentualnie naruszeń na wynik wyborów, jak i zagwarantowanie minimalnych standardów w świetle art. 127 ust. 1 Konstytucji. W tym drugim przypadku, należy zatem brać pod uwagę konkretne regulacje ustawowe i dokonać ich krytycznej analizy, stawiając za wzorzec kontroli właściwe rozwiązania konstytucyjne. Jeśli zatem in concreto dojdziemy do przekonania, że przeprowadzane wybory nie spełniają konstytucyjnej przesłanki powszechności, trudno będzie nazwać je demokratycznymi, a przecież takie tylko mogą mieć w państwie prawa jakąkolwiek rację bytu.

Seweryn Cieślik, Katedra Prawa Karnego UJ 

Posted by redakcja