Pytania (d)o referendum. Kto pyta, nie błądzi? (Monika Florczak-Wątor, Marcin Krzemiński, Grzegorz Kuca, Piotr Mikuli, Bogumił Naleziński, Agata Niżnik-Mucha)

pytania

13 czerwca 2018 r. Prezydent RP ogłosił propozycje pytań referendalnych, zapowiadając jednocześnie dyskusję nad nową ustawą zasadniczą. W tej sytuacji uznaliśmy, że jako konstytucjonaliści związani z najstarszą polską uczelnią – Uniwersytetem Jagiellońskim powinniśmy zabrać głos zarówno w przedmiocie treści tych pytań, jak również  potencjalnych skutków przeprowadzenia planowanego referendum.

Dopuszczalność referendum konsultacyjnego jest co najmniej wątpliwa

Referendum to forma bezpośredniego sprawowania władzy przez Naród. Głosując, Naród podejmuje konkretną decyzję w konkretnej sprawie, która następnie musi zostać wprowadzona w życie przez stosowne organy państwa. Pytania referendalne powinny być zatem na tyle skonkretyzowane, aby nie było wątpliwości co do treści podjętej decyzji. Konkretność jest tym co odróżnia pytania referendalne od pytań konsultacyjnych. Dodajmy przy tym, że obecna Konstytucja nie przewiduje możliwości przeprowadzenia referendum konsultacyjnego, którego wynik nie miałby dla organów państwa charakteru wiążącego. Istnieją również poważne wątpliwości co do tego, czy przedmiotem referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125 Konstytucji) może być postulat zmiany Konstytucji, skoro obywatele nie posiadają inicjatywy ustrojodawczej, a o zmianie ustawy zasadniczej mogą się wiążąco wypowiedzieć dopiero po jej uchwaleniu (art. 235 ust. 6 Konstytucji). Oczywiście rozwiązanie to można krytykować, ale na pewno nie wolno go naruszać. I w końcu nie wiadomo, na czym miałoby polegać wprowadzenie w życie wyniku referendum wskazującego na potrzebę dokonania zmiany Konstytucji, skoro w obecnym parlamencie nie ma większości potrzebnej do zmiany Konstytucji. Mamy nadzieję, że te poważne wątpliwości od miesięcy sygnalizowane przez konstytucjonalistów są Prezydentowi znane.

Referendum może doprowadzić do obowiązywania zdublowanych konstytucji

Pierwsze z pytań referendalnych dotyczy tego, czy obywatele są za uchwaleniem nowej konstytucji, czy za zmianą Konstytucji obowiązującej. Warto zauważyć, że obecna Konstytucja nie reguluje procedury uchwalenia nowej konstytucji, a jednocześnie żadne z pytań referendalnych nie przewiduje uchylenia obecnej Konstytucji. Co więcej, Prezydent planuje zapytać obywateli zarówno o to, czy są za uchwaleniem nowej konstytucji (pytanie 1a), jak  również o to, czy są za zmianą Konstytucji obecnie obowiązującej (pytanie 1 b). A co wówczas, gdy obywatele odpowiedzą aprobująco na oba pytania? Wówczas w Polsce będą musiały obowiązywać równocześnie dwie różne ustawy zasadnicze – nowa, której treści na chwilę obecną nie znamy, oraz obecnie obowiązująca, która zapewne zostanie w pewnym zakresie zmieniona. Mamy nadzieję, że Prezydent jest świadomy tego, jak poważny to będzie problem ustrojowy. Nie zakładamy bowiem, że dając obywatelom możliwość wyboru dwóch odpowiedzi pozytywnych na dwa wykluczające się pytania nie przewiduje, że tego rodzaju odpowiedzi mogą zostać udzielone.

Której ustawy zasadniczej dotyczą pytania referendalne?

Analiza kolejnych czternastu pytań referendalnych rodzi istotną wątpliwość dotyczącą tego, czy odnoszą się one do rozwiązań, które miałyby zostać wprowadzone do nowej konstytucji, czy do Konstytucji obecnie obowiązującej. Warto zauważyć, że w treści pierwszego pytania referendalnego nowa ustawa zasadnicza określana jest mianem „Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, a zatem pełną nazwą, w sposób uroczysty i podniosły, zaś obowiązująca obecnie ustawa zasadnicza nazywana jest „Konstytucją RP”, czyli z wykorzystaniem tzw. skrótowca na określenie nazwy państwa polskiego. Gdyby przyjąć, że rozróżnienie to wprowadzono świadomie i celowo, to mielibyśmy pewność, że dalsze pytania referendalne zawierają propozycje zmian do obowiązującej Konstytucji, bowiem konsekwentnie jest w nich stosowane określenie „Konstytucja RP”. Jeżeli jednak założymy, że określenie zawierające wspomniany skrótowiec równie dobrze może być odnoszone do nowej, jak i obowiązującej Konstytucji, to aktualna pozostanie zasygnalizowana wyżej wątpliwość dotycząca punktu odniesienia dla czternastu kolejnych pytań referendalnych. Udzielając odpowiedzi na te pytania obywatel nie będzie bowiem wiedział, czy dotyczą one rozwiązań, które potencjalnie mogą znaleźć się w nowej konstytucji, czy może rozwiązań, które miałyby zostać wprowadzone do Konstytucji obecnie obowiązującej. O ile w tym ostatnim wypadku proponowane rozwiązania należałoby oceniać z uwzględnieniem szerszego kontekstu normatywnego, a zatem co najmniej na tle innych już obowiązujących przepisów konstytucyjnych, o tyle w tym pierwszym wypadku oceny należałoby dokonywać wyłącznie in abstracto i w swoistej próżni normatywnej.

Referendum inicjowane przez tych, którzy nie mogą w nim uczestniczyć

Wracając jednak do wymogu konkretności pytań referendalnych, należy zauważyć, że wymóg ten spełniają tylko pytania zawierające postulat wprowadzenia obowiązku przeprowadzenia dwóch referendów ogólnokrajowych. Jedno z nich, a mianowicie referendum „w sprawach o istotnym znaczeniu dla Państwa i Narodu” ma być zarządzane wówczas, gdy „z takim żądaniem wystąpi co najmniej 1.000.000 obywateli”. Sama idea nadania obywatelskiej inicjatywie referendalnej obligatoryjnego charakteru może i jest słuszna, ale tak sformułowana treść pytania budzi poważne wątpliwości. Sugeruje bowiem, że wniosek o przeprowadzenie referendum będzie mógł poprzeć każdy obywatel, niezależnie od tego, czy korzysta z praw wyborczych. W ten sposób osoby, które pozbawione są prawa udziału w referendum będą mogły (po zebraniu 1 mln podpisów) złożyć wniosek o jego przeprowadzenie. Co więcej, jeśli nowe obligatoryjne referendum zastąpi to przewidziane w art. 125 Konstytucji, to w istotny sposób zmieni się zakres spraw, których referendum może dotyczyć. Propozycja Prezydent nie przewiduje bowiem wyłączenia z zakresu referendum inicjowanego przez obywateli spraw dotychczas wyłączonych, czyli podatków oraz innych danin publicznych, a także obronności państwa i amnestii. Co wówczas, gdy obywatele wystąpią z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie zniesienia wszelkich podatków albo objęcia amnestią wszystkich osób skazanych? Zgodnie z propozycją Prezydenta organy państwowe nie tylko byłyby zobowiązane do zarządzenia tego rodzaju referendum, ale również do wprowadzenia jego wyniku w życie.

Litania pobożnych życzeń

Wśród zaprezentowanych pytań referendalnych dominują te dotyczące „zagwarantowania w Konstytucji” różnych rzeczy, a mianowicie: szczególnego wsparcia dla rodziny, szczególnej ochrony prawa do emerytury, członkostwa RP w UE i NATO, suwerenności RP w UE i wyższości Konstytucji nad prawem międzynarodowym i europejskim, szczególnej ochrony polskiego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego Polski oraz szczególnej opieki zdrowotnej kobiet ciężarnych, dzieci, osób niepełnosprawnych i w podeszłym wieku. Pod pojęciem „zagwarantowania” Prezydent rozumie przy tym wyłącznie „zapisanie” tego wszystkiego w Konstytucji. Niestety praktyka legislacyjna ostatniego roku dowodzi, że „zapisanie w Konstytucji” 6-letniej kadencji Pierwszego Prezesa SN (art. 183 ust. 2 Konstytucji) oraz 4-letniej kadencji wybranych członków KRS (art. 187 ust. 3 Konstytucji) nie jest żadną gwarancją, iż ustawodawca trwałość tych kadencji będzie szanował. Skoro zaś treścią tak konkretnych przepisów obecna większość parlamentarna nie czuje się związana, to tym bardziej dowolnie podchodzić będzie do nieprecyzyjnych przepisów dotyczących „szczególnego wsparcia”, „szczególnej ochrony” czy „szczególnej opieki”.

Po co wprowadzać coś, co już obowiązuje?

Zdziwienie budzi zamiar pytania obywateli o to, czy są za zagwarantowaniem czegoś, co obecna Konstytucja już im gwarantuje. I tak Prezydent pragnie zapytać o to, czy jesteśmy „za zapisaniem w Konstytucji RP (…) zasady wyższości Konstytucji nad prawem międzynarodowym i europejskim”, choć obecna Konstytucja wyraźnie stanowi, że jest ona „najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8 ust. 1), a prawo międzynarodowe i unijne ma pierwszeństwo jedynie przed ustawą (art. 91 ust. 2 i 3). Dalej Prezydent chce zapytać obywateli o to, czy są za „wzmocnieniem w Konstytucji pozycji rodziny, z uwzględnieniem ochrony obok macierzyństwa także ojcostwa”, choć zgodnie z art. 18 Konstytucji „rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej”. Kolejne pytanie referendalne ma  dotyczyć tego, czy jesteśmy za zagwarantowaniem „szczególnego wsparcia dla rodziny, polegającego na wprowadzeniu zasady nienaruszalności praw nabytych”. Tymczasem już w chwili obecnej szczególne wsparcie dla rodziny przewiduje art. 71 Konstytucji, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej powinno uwzględniać dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto Prezydent planuje zapytać obywateli o potrzebę wprowadzania do Konstytucji zasady nienaruszalności praw nabytych, choć od ponad 20 lat zasada ta stanowi trwały element zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). I w końcu Prezydent zamierza zapytać obywateli o to, czy są oni za „przyznaniem w Konstytucji RP gwarancji szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku”, choć art. 68 ust. 3 Konstytucji zobowiązuje władze publiczne właśnie do „zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku”. Trudno uwierzyć, by Prezydent zobowiązany z mocy art. 126 ust. 2 Konstytucji do czuwania nad przestrzeganiem obecnej ustawy zasadniczej nie znał jej przepisów. Bardziej prawdopodobne jest więc to, że stawiając wspomniane pytania referendalne Prezydent dąży do wykazania potrzeby zmiany Konstytucji niezależnie od tego, jakie odpowiedzi na te pytania uzyska. Jeśli bowiem obywatele będą przeciwko proponowanym rozwiązaniom, to Prezydent ogłosi, że obecna Konstytucja musi być zmieniona w zakresie, w jakim rozwiązania te zawiera. Z kolei jeśli obywatele postulowane rozwiązania zaaprobują, to Prezydent ogłosi, że muszą one zostać wprowadzone do Konstytucji, choć – jak wyżej wykazano – w Konstytucji już one występują. Po co więc pytać obywateli o ich zdanie, skoro w praktyce nie będzie miało ono żadnego znaczenia?

Czy jest możliwe zagwarantowanie sobie członkostwa w UE i NATO?

Prezydent planuje również zapytać obywateli o to, czy są za zagwarantowaniem członkostwa naszego kraju w UE i NATO. Tymczasem pozostanie członkiem obu tych organizacji nie zależy od tego, czy gwarancje takiego członkostwa wpiszemy sobie do Konstytucji, ale od tego, czy będziemy spełniać standardy, które w tych organizacjach obowiązują. Uruchomienie przez UE procedury z art. 7 Traktatu unijnego oznacza, że realizacja przez nasz kraj standardów unijnych w obszarze praworządności jest wysoce wątpliwa. Jeśli państwa członkowskie UE zechcą nas z tego powodu usunąć ze swojego grona nie będą one poważnie traktować argumentu, że członkostwo w UE sobie zagwarantowaliśmy, bo oto  wpisaliśmy je do naszej Konstytucji. Takie cementowanie członkostwa naszego kraju w konkretnej organizacji międzynarodowej może dodatkowo przynieść efekt wprost przeciwny do zamierzonego. Jeśli bowiem kiedyś do umowy konstytuującej tę organizację zostaną wprowadzone zmiany, które okażą się niezgodne z normami czy wartościami konstytucyjnymi, to Polska będzie musiała w niej trwać tak długo, aż nie wykreśli z Konstytucji postanowień o członkostwie gwarantowanym. W obecnej Konstytucji tego rodzaju gwarancji członkostwa w UE czy NATO nie ma, bo polski ustrojodawca słusznie wychodzi z założenia, że decyzja polityczna o przystąpieniu do organizacji międzynarodowej czy sojuszu wojskowego – chociażby z uwagi na dynamikę sytuacji geopolitycznej, ale i specyfikę prawa międzynarodowego – nie może być konstytucyjnie przesądzana. Jednocześnie zdając sobie sprawę z wagi tego rodzaju umów Konstytucja uzależnia dopuszczalność ich ratyfikowania przez Prezydenta od zgody parlamentu (co wymaga osiągnięcia konsensusu pomiędzy egzekutywą a legislatywą), a w przypadku organizacji o charakterze integracyjnym, alternatywnie, zgody suwerena.

Redukcja źródeł tożsamości narodowej

Zdziwienie wywołuje również pytanie o to, czy obywatele chcą zamieszczenia w preambule do Konstytucji (trudno powiedzieć, czy nowej czy starej) odwołania do „ponadtysiącletniego chrześcijańskiego dziedzictwa Polski i Europy jako ważnego źródła naszej tradycji, kultury i narodowej tożsamości”. Wszak w preambule do obecnej Konstytucji jest już odwołanie m.in. do „kultury zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach”. Celem proponowanego pytania referendalnego nie jest zapewne powtórzenie treści obecnej preambuły. Chodzi raczej o zmianę podstaw aksjologicznych Konstytucji w kierunku aprobaty dla tylko jednego systemu wartości, a mianowicie tego o charakterze chrześcijańskim. Proponowana zmiana w razie jej wprowadzenia do Konstytucji spowoduje zniesienie wymogu bezstronności władz publicznych w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Jej konsekwencją będzie również redefinicja pojęcia Narodu, który w świetle obecnej Konstytucji tworzą obywatele RP „zarówno wierzących w Boga, będącego źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna, jak i nie podzielających tej wiary, a te uniwersalne wartości wywodzący z innych źródeł”. Propozycja Prezydenta zmierza w kierunku sprowadzenia źródeł „narodowej tożsamości” do jednego możliwego i dopuszczalnego, a mianowicie dziedzictwa chrześcijańskiego. Wyrażona w planowanym referendum aprobata dla tej propozycji spowoduje, że osoby innego wyznania lub niewierzące, które nie odwołują się do chrześcijańskiego dziedzictwa jako źródła swojej narodowej tożsamości, znajdą się poza marginesem osób tworzących Naród .

Podobnych wątpliwości można byłoby przytoczyć jeszcze wiele, bowiem wywołuje je niemal każde z postawionych pytań referendalnych. Pozostaje nam jedynie mieć nadzieję, że przed zarządzeniem referendum zasygnalizowane przez nas problemy zostaną co najmniej rozważone przez Prezydenta i konstytucjonalistów, którzy mu doradzają.

prof. UJ dr hab. Monika Florczak-Wątor

dr Marcin Krzemiński

dr Grzegorz Kuca

prof. UJ dr hab. Piotr Mikuli

dr Bogumił Naleziński

dr Agata Niżnik-Mucha

Autorzy są konstytucjonalistami związanymi z Katedrami Prawa Konstytucyjnego i Prawa Ustrojowego Porównawczego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

 

Artykuł ukazał się w „Prawniku” – dodatku do „Dziennika Gazeta Prawna” z dnia 26 czerwca 2018