7 kwietnia posłowie Prawa i Sprawiedliwości wnieśli do Sejmu projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP. [1] Projekt zakłada dwie istotne zmiany w ustawie zasadniczej:
1) zmianę art. 216 ust. 5 Konstytucji, czyli reguły ustanawiającej konstytucyjny limit długu publicznego;
2) dodanie nowego rozdziału do Konstytucji RP, który miałby nosić nazwę „Zagrożenie bezpieczeństwa państwa” i zawierać jeden artykuł dotyczący wywłaszczenia bez odszkodowania (234a).
W poniższym tekście rozważana będzie pierwsza z powyższych modyfikacji. Komentarz do drugiej z nich znajduje się w osobnym materiale, który również ukaże się na portalu konstytucyjny.pl.
I
Obecne norma wyrażona w artykule 216 ust. 5 ustanawia zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Pierwsza zmiana proponowana przez parlamentarzystów frakcji rządzącej polega na dodaniu do obecnego brzmienia przepisu słów: „przy obliczaniu relacji państwowego długu publicznego do wartości rocznego produktu krajowego brutto nie wlicza się pożyczek, gwarancji i poręczeń finansowych służących finansowaniu potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej”.
By ocenić proponowaną regulację należy odpowiedzieć sobie na dwa pytania: Po pierwsze, czy obecne konstytucyjne określenie limitu zadłużenia w ogólności jest słuszne? Po drugie, czy to konkretne wyłączenie dotyczące finansowania potrzeb obronnych RP jest zasadne?
Odpowiedź na pierwsze pytanie wcale nie jest oczywista. Warto wspomnieć, że takie rozwiązanie jest wyjątkowe na tle konstytucjonalizmu państwa demokratycznych i jak wskakują wnioskodawcy może rodzić pytania o nadgorliwość ustawodawcy konstytucyjnego.[2] Głównym argumentem zwolenników takiego rozwiązania jest ochrona wartości jaką jest równowaga ekonomiczno-finansowa państwa. Uzależnienie wysokości długu publicznego od wysokości wskaźnika jakim jest roczny produkt krajowy brutto ma nie dopuścić do zbyt dużego zadłużenia państwa, co w intencji twórców zapobiega naruszeniu powyższej równowagi. Sami autorzy tego rozwiązania wskazują jednak, że jego cel był zasadniczo inny. Miało to wzmocnić wiarygodność finansową Polski i przybliżyć ją do spełnienia kryteriów Traktatu z Maastricht, a tym samym do wstąpienia do Unii Europejskiej.[3]
Przeciwnicy konstytucyjnej regulacji wysuwają jednak, co najmniej, dwa poważne argumenty. Pierwszy dotyczy samej zasadności uregulowania limitu zadłużenia w konstytucji. Przy szybko zmieniającej się sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej, a przede wszystkim, samej nauce ekonomii, taka regulacja nadmiernie ingeruje w swobodę dostosowania polityki finansowej do aktualnych warunków funkcjonowania danego państwa i najnowszej wiedzy ekonomicznej.
Po drugie, ta regulacja jest oparta na dwóch dogmatach ekonomicznych, które coraz szybciej odchodzą w niebyt. Pierwszym jest liberalny pogląd, tratujący dług publiczny jako zło (czasami konieczne). Takie myślenie jest dziś wypierane przez twierdzenie, że państwowy dług publiczny jest normalnym instrumentem prowadzenia polityki finansowej państwa, a porównywanie go do pożyczki branej w warunkach funkcjonowania gospodarstwa domowego jest najzwyczajniej niepoprawne.[4] Drugim dogmatem jest uznawanie obliczania produktu krajowego brutto (PKB) za najlepszy środek całościowo określający poziom dobrobytu. Choć już przy uchwalaniu konstytucji było to kontrowersyjne[5], dziś nie ulega wątpliwości, że sama wysokość PKB nie jest dobrym miernikiem dobrobytu i kondycji finansowej państwa.[6]
Osobiście twierdzę, że argumenty przeciwników konstytucyjnej regulacji limitu zadłużenia państwa są dalece bardziej przekonujące. Biorąc pod uwagę realia sceny politycznej przejawiającej niewielką zdolność wypracowywania większości koniecznej do zmiany konstytucji nawet w nagłych sytuacjach, funkcjonując w dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości ekonomicznej, trzymanie się przestarzałej zasady, opartej na wątpliwych merytorycznie kryteriach, której zasadniczy cel został już zrealizowany poprzez wstąpienie Polski do UE jest po prostu szkodliwe. Czy to jednak oznacza, że rozwiązania proponowane przez wnioskodawców są trafne? Niekoniecznie.
II
Odpowiadając na pytanie o to, czy proponowane wyłączenie dotyczące finansowania potrzeb obronnych jest słuszne trzeba wskazać dwie płaszczyzny: ocenę tego rozwiązania nieżalenie od oceny samego konstytucyjnego limitu zadłużenia oraz ocenę rozwiązania przy negatywnej ocenie tego limitu.
Nieżalenie od oceny konstytucyjnej regulacji limitu zadłużenia pojawia się problem z zasadną odpowiedzią na pytanie dlaczego to właśnie „pożyczki, gwarancje i poręczenia finansowe służące finansowaniu potrzeb obronnych RP” mają być potraktowane szczególnie. Stwierdzenie, że bezpieczeństwo jest ważne nie jest zadowalającą odpowiedzią, bo można także twierdzić, że równie ważne są np. ochrona zdrowia, edukacja czy polityka socjalna. Twierdzenie, że tego wymaga potrzeba chwili i trudna sytuacja geopolityczna też nie jest trafne, bowiem wojna nie niesie za sobą jedynie zwiększenia konieczności wydatków obronnych, ale dotyka także innych sfer życia np. służby zdrowia.
Jeśli w pojęciu „finansowania potrzeb obronnych” mieściłyby się też takie wydatki to należy zadać pytanie o granice interpretowania tego pojęcia, które przy tak szerokim pojmowaniu mogą praktycznie nie istnieć. Skoro finansowanie potrzeb służby zdrowia w czasie kryzysu można by uznać za finansowanie potrzeb obronnych, to który zakres prowadzenia polityki publicznej nie może być za takie uznany?
Pojawiłoby się zatem poważne ryzyko arbitralności. W warunkach zbliżenia się do limitu konstytucyjnego rządzący dostaną argument za niedofinansowaniem tego co akurat uznają za niespełniające kryterium „służenia finansowaniu potrzeb obronnych” („bo konstytucja nie pozwala”), zaś finansowaniem tego co uznają za mieszczące się w powyższym szerokim kryterium. W tym wypadku nawet całkowite zniesienie limitu konstytucyjnego wydaje się bardziej trafne, obarcza bowiem ustawodawcę odpowiedzialnością polityczną, nie pozwalając na zasłanianie się konstytucyjnymi wymogami przed opinią publiczną.
Nawet oceniając konstytucyjny limit zadłużenia jednoznacznie negatywnie można dowodzić, że proponowane rozwiązanie jest niesłuszne, gdyż wprowadzenie proponowanego wyjątku mogłoby, paradoksalnie, spowodować dodatkowe scementowanie samej reguły. Wprowadzając wyrażony wprost w tekście konstytucji wyjątek w postaci finansowania wydatków na obronność utrudni się poszukiwanie dróg wykładni tego przepisu w taki sposób by zakwestionować jego bezwyjątkowe obowiązywanie (o czym będzie mowa niżej).
Jeśli bowiem traktuje się na serio dyrektywę interpretacyjną jaką jest przyjmowanie racjonalności ustawodawcy konstytucyjnego, to precyzując w tekście ustawy zasadniczej konkretną materię wyłączoną z pod działania mechanizmu konstytucyjnego limitu zadłużenia jednocześnie wskazuje on, że nie wchodzą w grę wyłączenia innych materii z tego mechanizmu. Jeśli ustawodawca konstytucyjny dostrzega potrzebę liberalnej interpretacji takiej normy, nie musi wskazywać wyłączeń. Jeśli wskazuje konkretne wyłączenia, dodatkowo potwierdza, że poza wyłączeniami reguła powinna być interpretowana jako niedoznająca wyjątków.
III
Czy zgodnie z obowiązującym dziś stanem prawnym istnieje możliwość przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia, jeśli wymagają tego okoliczności (np. znajdujemy się w stanie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa państwa)? Innymi słowy, czy mamy alternatywne w stosunku do proponowanego w opisywanym projekcie rozwiązanie?
Ciekawym wydaje się pomysł by nie traktować art. 216 ust. 5 jako regulacji o charakterze absolutnym i dopuścić przekroczenie limitu w sytuacjach nadzwyczajnych, zagrażających istnieniu samego państwa, które to określa się mianem „wyższej konieczności państwowej”.[7]
Takie rozwiązanie nie jest idealne, bowiem obecnie złamanie zakazu z art. 216 ust. 5 może być potraktowane jako delikt konstytucyjny, ze wszystkimi tego skutkami, zaś kryteria tego co stanowi, a co jeszcze nie stanowi wyższej konieczności państwowej są niejasne. Podejmujący decyzję prowadzącą do przekroczenia limitu muszą mieć świadomość zachodzącego ryzyka uznania ich poczynań za delikt. Wydaje się jednak, że biorąc pod uwagę sytuacje skrajne (wojna, epidemia) i zrozumiałą powodowaną nimi konieczność podjęcia działań podwyższających stan długu publicznego, pociąganie do odpowiedzialności politycznej i prawnej jest mało prawdopodobne.
Niezależnie zatem czy oceniamy sam konstytucyjny limit zadłużenia pozytywnie, neutralnie czy negatywnie pomysł wnioskodawców budzi zasadne wątpliwości i wydaje się być całościowo nietrafiony.
[1] Projekt EW-020-871/22, http://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/Projekty/9-020-871-2022/$file/9-020-871-2022.pdf
[2] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 216 [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom IV, Warszawa 2005, s. 17-19.
[3] https://300gospodarka.pl/analizy/wzbogacic-nie-zubozyc-co-zrobic-z-zapisem-w-konstytucji-limitujacym-zadluzenie-publiczne
[4] https://oko.press/polska-zbankrutuje-jaki-jest-dlug-publiczny-nie-jestesmy-grecja-ani-wenezuela-rozmowa/?utm_medium=Social&utm_source=Twitter#Echobox=1599594396
[5] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 216 [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom IV, Warszawa 2005, s. 19.
[6] https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/mierniki-dobrobytu;3940747.html
[7] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 216 [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom IV, Warszawa 2005, s. 17-19.
Podziel się: