Samorząd terytorialny? Definicja dogmatyczna i normatywna.

Piotr Zyzański
„Nic o nas bez nas”, prawo do samostanowienia, do współdecydowania zwłaszcza w sprawach lokalnych, nas dotyczących, to we współczesnym świecie jedynie truizm. Jednakże,na przestrzeni lat, dzisiejsza oczywistość nie była taka klarowna. Od ponad dwóch wieków, najtęższe europejskie umysły, głowiły się nad poszukiwaniem odpowiedzi na jedno kluczowe pytanie: „czym właściwie jest samorząd terytorialny?”

 

Aspekt aksjologiczny i teoretyczny.

Etymologia słowa „samorząd” zaprowadzi nas do niemieckiego pojęcia die Selbstverwaltung[1], oznaczającego „samodzielny zarząd”, czy też „rządzenie samym sobą”. O ile pierwsze średniowieczne rady miejskie czy też zgromadzenia cechów, wpisywały się w tak rozumianą samodzielność, o tyle nie można do końca nazwać ich samorządem terytorialnym, który w swojej istocie zakłada ideę samorządzenia przez wszystkich, bez względu na stan społeczny. Do tego konieczna więc była zmiana stosunków społecznych, co miało miejsce od końca XVIII wieku. Wydaje się więc, że aksjologiczne podstawy współczesnego samorządu należy szukać dopiero w amerykańskiej Deklaracji Niepodległości, która wyrażała prawo każdego człowieka do samorealizacji oraz ideę równości ludzi, a także francuskiej Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela, która za Naród uznawała już nie króla, lecz ogół mieszkańców (ograniczonych wówczas do płci męskiej). Podobnie, hasło czasów Wielkiej Rewolucji Francuskiej dotyczące równości ludzi, stanowiło asumpt do rozwoju samorządu terytorialnego. Skoro jesteśmy równi, to powinniśmy być wyposażeni w prawa polityczne, które zagwarantują nam możliwość współdecydowania o sprawach publicznych, tych chociażby tylko o znaczeniu lokalnym. W takim właśnie klimacie, doszło do uchwalenia 14 XII 1789 r. we Francji, pierwszej na świecie ustawy samorządowej, tj. „Ustawy o władzy komunalnej”, powołującej do życia gminę, wyposażoną w osobowość prawną i traktowaną jako swoistą „czwartą władzę[2].Gminy miały wyznaczony pewien stopień samodzielności, z uwagi na wprowadzony podział zadań (tzw. zadania własne i poruczone, czyli zlecone). Ustawa zakładała jednolitą siatkę gmin o podobnej strukturze w całej Francji. Wprowadzała podział organów władzy komunalnej na stanowiące i wykonawcze (mer). Wprawdzie tak ukształtowana wizja samorządu, nie była konstrukcją stałą, nie przetrwała nawet rządów Napoleona, stanowiła jednak pierwszy krok, w kierunku „emancypacji samorządu terytorialnego”.

Wobec powyższego, wraz z rozwojem „instytucji samorządu” pojawiły się także pierwsze filozoficzne modele uzasadniające jego istnienie. Pierwszym z nich jest koncepcja naturalistyczna, która wskazuje, że „samorząd” wywodzi się z prawa natury, a więc ogółu praw przynależnych każdemu. Samorząd ma więc charakter przedpaństwowy, człowiek bowiem najpierw jest członkiem gminy, a dopiero później obywatelem państwa. Państwo to federacja gmin, z silną autonomią tych ostatnich, w którą w zasadzie państwo wkraczać nie może[3]. Niewątpliwie, wadę tej koncepcji stanowi fakt, że państwo nie mając form nadzoru na gminą, staję się jedynie luźno ze sobą połączonymi częściami. Nie dziwne, więc, że koncepcja ta pozostała całkowicie zignorowana przez współczesne kraje. Drugi model niemiecki, nazywany pozytywistycznym lub państwowym, przeciwstawia się poprzedniemu. Zakłada, że gmina to twór pochodny wobec państwa, służący wykonywaniu jego zadań. Koncepcja uznaje, że samorząd powstaje tylko z woli władzy centralnej, co do zasady nie posiada zadań własnych, a całość jego działalności jest przedmiotem nadzoru. Nawet jeśli okaże się, że gmina posiada zadania własne, to nie jest to rezultat jakiś praw przyrodzonych, lecz wynik postanowień odgórnych (państwowych). Gmina realizując zadania państwa, realizuje więc jednocześnie lokalne potrzeby jej mieszkańców, co ma przyczynić się do ich aktywizacji[4]. Jest to idea powszechnie stosowana i funkcjonująca we współczesnych krajach. Trzeci model, nazywany politycznym, zakłada, że samorząd to twór polityczny, którego istotą jest sprawowanie administracji państwowej wykonywanej przez niezależnych, honorowych i nie pobierających pensji urzędników, a także aktywny udział społeczeństwa w wykonywaniu tejże administracji[5]. Według tej koncepcji samorząd nie może wynikać z jakiejś definicji legalnej, lecz wypływa z wewnętrznego przekonania ludzi. Wadą modelu pozostaje jednak fakt, że w praktyce sprowadzałby się do sprawowania samorządu jedynie przez ludzi mogących sobie pozwolić na bezpłatną działalność publiczną (a więc bogatych).

Wypracowane modele, pomogły w próbie odpowiedzi na poszukiwanie teoretycznej definicji samorządu terytorialnego. Polska literatura[6] wyróżnia się szczególnie na tym tle, w osobach przedwojennych profesorów prawa Jerzego Panejko i Tadeusza Bigo. Ten pierwszy oparł swoją definicję o model pozytywistyczny: „samorząd to oparta na przepisach ustawy zdecentralizowana administracja państwowa, wykonywana przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.” Autor ten wyraźnie opiera koncepcję samorządu terytorialnego na przepisach prawa, na prawie stanowionym, podkreślając rolę ustawodawcy w procesie wyznaczania stopnia samodzielności gminy. Koncepcję odmienną tzw. klasyczną definicję samorządu terytorialnego[7], przedstawił wspomniany prof. T. Bigo, twierdząc, że: „samorząd to korporacja będąca osobą prawną, zdecentralizowaną i odrębną od państwa, powołany przez ustawy do wykonywania obowiązków i praw z zakresu administracji publicznej, z wykorzystaniem władztwa publicznego.” Ten autor podkreśla, zaś, że samorząd to korporacja, a więc związek ludzi, którzy by efektywnie mogli realizować powierzone zadania, potrzebują władztwa administracyjnego, czyli tych samych środków działania, jakie posiada administracja rządowa. Bliższa naszym czasom, jest zaś definicja współczesna, sformułowana przez Wiesława Kisiela: „samorząd to społeczność lokalna o demokratycznej strukturze wewnętrznej, która została przez ustawę wyodrębniona celem zdecentralizowanego wykonywania części zadań z zakresu administracji publicznej, z prawem do korzystania z kompetencji charakterystycznych dla administracji publicznej[8]„. Autor podkreśla więc, że społeczność lokalna musi być zakorzeniona i zorganizowana zgodnie z wartościami demokratycznymi, dopiero wtedy stając się wspólnotą lokalną.

Aspekt normatywny.

W tym momencie wywodu, możemy skupić się na normatywnym ujęciu samorządu terytorialnego. Można uznać, że ustrojodawca solidnie podszedł do sprawy, patrząc z punktu widzenia ilości odniesień konstytucyjnych do problematyki samorządowej. Nie dość, że poświęcono tej tematyce cały Rozdział VII  Konstytucji RP, to dodatkowo przepisy dotyczące samorządu możemy odnaleźć także w innych rozdziałach (np. Rozdziale I). I to właśnie w nim, w rozdziale dotyczącym zasad ogólnych Rzeczpospolitej, umieszczono definicję normatywną samorządu. Ustawa zasadnicza określa, że samorząd terytorialny to ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, który stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową[9]. Z definicji wnioskujemy, że samorząd ten ma charakter powszechny, w tym sensie, że wynika z mocy prawa, jest obowiązkowy i związany z zamieszkiwaniem na obszarze podziału zasadniczego. Zgodnie zaś z art. 25 Kodeksu Cywilnego: „miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.” Ponadto, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność[10]. Wynika z tego, że samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy poprzez wykonywanie zadań publicznych. Podkreślenia wymagają więc słowa: „w ramach ustaw” oraz „wykonuje”, co pozwala nam uznać, że samorząd terytorialny to część władzy wykonawczej. A zatem, samorząd terytorialny wykonuje ustawy, poprzez realizację zadań publicznych wyznaczonych mu przez te akty normatywne. Na marginesie, należy podkreślić, że samorząd powszechny nie stanowi więc władzy ustawodawczej, gdyż może wydawać swoje akty normatywne oraz realizować zadania publiczne tylko na podstawie i w zgodzie z ustawami, nie mając jednocześnie kompetencji do samodzielnego tworzenia zadań. Ponadto, w wyznaczonej w art. 87 Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, akty normatywne samorządu terytorialnego (akty prawa miejscowego) znajdują się niżej niż ustawy. Ciężko również zaliczyć samorząd do władzy sądowniczej, skoro art. 173 Konstytucji RP jasno stanowi, że odrębną i niezależną władzę sądowniczą sprawują w Polsce sądy i trybunały. W zasadzie, jedyny realny wpływ samorządu na sądownictwo to możliwość wyboru „elementu społecznego” w postaci ławników do sądów rejonowych i okręgowych, czego dokonuje rada gminy[11]. Idąc dalej, ustawa zasadnicza wymaga by ilość zadań publicznych przekazanych samorządowi stanowiła „istotną część” spośród wszystkich. Wydaje się, że jest to kierunek dla ustawodawcy, by wyznaczał zadania publiczne, w taki sposób, by z punktu widzenia samorządu nie było ich mało. Wykonywanie zadań „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”, wskazuje na jedną z głównych cech ustrojowych samorządu powszechnego, a mianowicie- jego samodzielność. Założenie jest więc teoretycznie proste, skoro samorząd w jakiejś sprawie „zawalił”, to on poniesie tego konsekwencje.

Definicja samorządu terytorialnego znajduje swoje odniesienie również w innych przepisach tj. w tzw. ustawach samorządowych oraz Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Z wyżej wymienionych ustaw czytamy, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, mieszkańcy powiatu lokalną wspólnotę samorządową, zaś mieszkańcy województwa regionalną wspólnotę samorządową[12]. Swoiste dookreślenie przymiotnikiem, jest logiczne, bowiem ta sama grupa mieszkańców nie może tworzyć dwóch różnych wspólnot. Celem ustawodawcy jest więc podkreślenie, że nie są to te same wspólnoty[13]. Przy czym, pod pojęciem wspólnoty należy rozumieć tu swoistą korporację publicznoprawną (tj. związek mieszkańców)[14]. W literaturze[15] podkreśla się, że przymiotnik regionalny ma wskazywać, iż istniejące w Polsce województwa to jakoby odpowiedniki regionów funkcjonujących w innych państwach. Z kolei, w art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, tj. ratyfikowanej w 1994 r. przez Polskę umowy międzynarodowej, przeczytamy, że: „samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.” Porównując tę definicję do tej konstytucyjnej, widzimy wiele podobieństw, no bo przecież „istotna część zadań” to „zasadnicza część spraw”, a „wykonywanie w ramach ustaw” może równać się „zarządzaniu w granicach określonych prawem”.

Na uwagę zasługuje również fakt, że ustrojodawca w art. 16 ust. 1 połączył konstytucyjną definicję samorządu terytorialnego z pojęciem jednostek zasadniczego podziału terytorialnego kraju, które przecież stanowią dla niego organizacyjne i terytorialne oparcie. Wobec tego, podział terytorialny to podzielenie kraju na mniejsze części (terytoria) ze względu na chęć zapewnienia skuteczniejszego funkcjonowania państwa oraz terytorialnych podstaw dla działalności organów władzy publicznej[16]. Podział zasadniczy, jako rodzaj podziału terytorialnego, stworzony zaś został w celu wykonywania zadań publicznych o istotnym znaczeniu dla państwa.[17] Podział terytorialny (i do tego zasadniczy) przyjmuje w Polsce formę trójstopniową, a więc nie hierarchiczną. Tytułem przykładu, gmina technicznie wchodzi w skład powiatu, ale nie wynika z tego żadna kompetencja powiatu do działalności nadzorczej czy kontrolnej. Zasadą jest więc wzajemna niezależność jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 Ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa[18], jednostkami tego podziału są gminy, powiaty i województwa.

Podsumowanie.

Reasumując, pojęcie samorządu terytorialnego było przedmiotem wielu dyskusji i sporów, ewoluowało w czasie, dochodząc do współczesnej jego wizji, opartej na zasadach i wartościach demokratycznych. Wydaje się, że współczesne polskie ustawodawstwo zawiera wyczerpujące odniesienia do tematyki definicji samorządu terytorialnego, począwszy od Konstytucji RP, EKSL, jak i trójcy tzw. ustaw samorządowych. Jeśli chodzi zaś o model samorządu, w Polsce, podobnie jak i w innych krajach przeważyła koncepcja pozytywistycznej definicji samorządu terytorialnego. Na marginesie rozważań, należy dodać, że samorząd terytorialny, choć najczęściej, potocznie odnoszony do samorządności w ogólności, nie obejmuje całego zakresu tego pojęcia. Konstytucja bowiem, w swoim art. 17 dopuszcza możliwość ustawowego tworzenia innego rodzaju samorządu (np. zawodowego, gospodarczego). Zagadnienie to jednak, stanowi już materiał na zupełnie inny artykuł.

 

[1] Niewiadomski Z., Geneza i istota samorządu terytorialnego, Lubelskie Towarzystwo Naukowe, Lublin 1995
[2] Ofiarska M., Francja, Annales Universitatis Paedagogicae Cracoviensis, Studia Politologica IV (2010)
[3]  Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 6, Warszawa 2014
[4] Tamże.
[5] Tamże.
[6] KANCELARIA SENATU BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI., Samorząd terytorialny w II Rzeczypospolitej – zarys prawno-historyczny, OPRACOWANIA TEMATYCZNE OT-638, Grudzień 2015
[7] Tamże.
[8] Bandarzewski K., Chmielnicki P., Kisiel W., Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006
[9] Art. 16 ust. 1 Konstytucji RP
[10] Art. 16 ust. 2 Konstytucji RP
[11] Art. 160 ust. 1, Ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. 2001 Nr 98 poz. 1070,
[12] Odpowiednio: art. 1:  Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny Dz.U. 1990 Nr 16 poz. 95, Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 578, Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Dz.U. 1998 Nr 91 poz. 576
[13] Bandarzewski K., Chmielnicki P., Kisiel W., Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006
[14] Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 6, Warszawa 2014
[15] red. Chmielnicki., Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, wyd. LexisNexis
[16] Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 6, Warszawa 2014
[17] Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 6, Warszawa 2014
[18] Dz. U. z 1998 r. Nr 96, poz. 603, Nr 104, poz. 656, z 1999 r. Nr 101, poz. 1182, z 2001 r. Nr 45, poz. 497