O podziale funkcji władczych

Kiedy słyszymy o „trójpodziale władzy”, oczami wyobraźni widzimy portret sędziwego Karola Monteskiusza – francuskiego barona doby Oświecenia, który w swoim monumentalnym dziele „O duchu praw” dokonał analizy znanych ówcześnie form ustrojowych. Karol Monteskiusz nie był jednak ani pierwszym, ani jedynym twórcą koncepcji dzielenia funkcji władczych. Choć dziś podział władz stał się klasycznym elementem ustrojów demokratycznych, nie istnieje jego jeden, uniwersalny model, a każda z obecnie istniejących wersji ma swoje własne korzenie historyczne i filozoficzne. Co więcej, równolegle do koncepcji podziału rozwijała się inna, bardziej radykalna idea niepodzielnego jedynowładztwa, którą formułowały takie osobowości jak Hobbes czy Rousseau. Dziś ich myśl wychodzi z cienia, wypierając w niektórych częściach świata tradycyjne systemy podziału i równowagi.

filozofowie polityczni

Od lewego górnego rogu: Monteskiusz, John Lock, Benjamin Constant, Tomasz Jefferson, Arystoteles, Marsyliusz z Padwy, Tomasz Hobbes, Bodinus, Jan Jakub Rousseau.

 

Wspólne cele na froncie walki z despotią.

Niezależnie od różnic w sposobie realizacji swoich pomysłów, zwolenników podziału władzy łączy obawa przed oddaniem zbyt wielkiej władzy w ręce jednej grupy lub – co być może gorsze – jednej osoby, dyktatora. Obawa ta wynika z dość pesymistycznego, ale głęboko rozumnego założenia, że bez zahamowania ambicji rządzących, ich poddani (czy obywatele) zaczną być w sposób arbitralny uciskani i utracą gwarantowaną im wolność. W sposób niezwykle przejrzysty przybliżał ten problem Karol Monteskiusz:

Kiedy, w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele, władza prawodawcza zespolona jest z wykonawczą, nie ma wolności; ponieważ można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrańskich praw, które będzie tyrańsko wykonywał. Nie ma również wolności, jeśli władza sędziowska nie jest oddzielona od prawodawczej i wykonawczej. Gdyby była połączona z władzą prawodawczą, władza nad życiem i wolnością obywateli byłaby dowolna; sędzia bowiem byłby prawodawcą. Gdyby była połączona z władzą wykonawczą, sędzia mógłby mieć siłę ciemiężyciela. Wszystko byłoby stracone, gdyby jeden i ten sam człowiek lub jedno i to samo ciało magnatów, albo szlachty, albo ludu, sprawowało owe trzy władze: tworzenie praw, wykonywanie publicznych postanowień oraz sądzenie zbrodni lub sporów między obywatelami.”1

W podobnym duchu wypowiadał się John Taylor, amerykański prawnik i senator, działający na przełomie XVIII i XIX wieku:

Im bardziej władza jest skondensowana, tym bardziej staje się szkodliwa. Podzielona tylko pomiędzy trzy organy, takie jak Król, lordowie i gminy, może łatwo zrosnąć się, grabić i uciskać. Im bardziej jest podzielona, tym bardziej oddala się od klasy złych moralnie istot.”2

Charakterystyczna dla zwolenników dzielenia władzy jest obawa zarówno przed anarchią, jak i absolutystycznym jedynowładztwem. Traktując jedno i drugie jako zło, proponują oni różne warianty systemu, którego zadaniem jest stworzenie trwałych, wzajemnie hamujących się instytucji, między które rozdzielone zostaną różne funkcje rządzenia. System ma być w zamierzeniu niewrażliwy na gwałtowne wstrząsy i zdolny do samouzdrowienia. Skoro większość zgadza się, że istnienie państwa jest konieczne, należy zadbać, by państwo to nie zagrabiło życia swoich obywateli i nie zaczęło przedkładać swojego istnienia nad służbę wspólnocie. John Acton w znanych słowach z listu do biskupa Mandella Creightona stwierdził, że

każda władza deprawuje, a władza absolutna deprawuje absolutnie”3.

Skoro konieczna jest taka czy inna forma władzy, zwolennicy jej podziału usiłują powstrzymać ją przed przybraniem form patologicznych w drodze do „deprawującej absolutnie” dyktatury.

Odmienne metody

Historia idei „rządów mieszanych” i różnego rodzaju podziałów władzy sięga Arystotelesa, który w „Polityce” wykreował wizję najlepszego jego zdaniem ustroju politycznego – Politei. Jej cechą charakterystyczną miało być oparcie rządów o „klasę średnią” przy współudziale w rządzeniu arystokracji oraz plebsu. Arystoteles zmierzał w swoich przemyśleniach do wysłowienia koncepcji państwa, które jest możliwe do zrealizowania w rzeczywistości, pozostaje pewnego rodzaju kompromisem (w tym przypadku między oligarchią a demokracją), jest stabilne i nie degeneruje się przez zgromadzenie nadmiernej władzy w jednych rękach (ludu lub tyrana). Już wtedy zauważył, że każdy ustrój zawiera w sobie trzy formy sprawowania władzy: obradującą, rządzącą i sądzącą. Z jego myśli obficie zaczerpnął następnie Marek Tulliusz Cyceron, który uważał ustrój późnej republiki rzymskiej za idealny, miał on w sobie bowiem łączyć oligarchię (senat), monarchię (konsulowie) i demokrację (lud działających w komicjach i przez trybunów ludowych). Jakkolwiek jednak te (oraz inne, mniej znane) osobistości dostarczały inspirujących przemyśleń, to czas spójnych i nowoczesnych koncepcji ustrojowych nadszedł dopiero z późną nowożytnością. Do najbardziej znanych autorów systemów podziału władzy oprócz Karola Monteskiusza należeli John Lock, Benjamin Constant oraz Ojcowie Założyciele Stanów Zjednoczonych (ang. The Founding Fathers). Po drugiej stronie barykady stanęli Jean Bodin, Tomasz Hobbes, Jan Jakub Rousseau, a później także architekci systemów autorytarnych.

Od Locka po Jeffersona.


Nowożytna historia doktryny podziału władzy wykuwała się w akompaniamencie huku dział podczas serii wojen domowych zwanych rewolucją angielską (1642-1660). Anglicy, występujący wówczas przeciw władzy królów z dynastii Stuartów, mogli powoływać się w swoich rozważaniach na tradycje wolnościowe, które sięgały aż do słynnej Wielkiej Karty Swobód z 1215 roku. Co ciekawe, za podziałem władzy opowiadali się umiarkowani rojaliści, pożądający reformy monarchicznego ustroju, a nie jego całkowitej likwidacji, do której zmierzał Cromwell, późniejszy lord protektor. Pamfleciści tacy jak Charles Dallison czy Marchamont Nedham kreślili w swoich dziełach wizję dobrego ustroju, w którym gwarancją wolności jest limitacja i podział władzy, tak aby nie stała się arbitralna i tyrańska. Kolejnym Anglikiem, który sformułował doktrynę podziału władzy, był twórca klasycznego liberalizmu, John Lock. W jego koncepcji władza miała dzielić się na ustawodawczą, wykonawczą i federacyjną. Ostatnia z nich, dość nietypowa, miała zajmować się stosunkami międzynarodowymi i mogła być łączona z funkcją wykonawczą. Przede wszystkim zatem w koncepcji Locka występował podział między procesem stanowienia prawa i jego wykonywania, który miał gwarantować obywatelom zachowanie wolności. Jak pisał Lock:

Mogłoby stać się zbyt wielką pokusą dla ludzkiej słabości, zdolnej do kurczowego trzymania się władzy, gdyby te same osoby, które byłyby uprawnione do uchwalania ustaw, także je wykonywały. W następstwie tego mogłyby one uwalniać się od obowiązku przestrzegania stanowionych przez siebie ustaw oraz dostosowywać je tak podczas ich tworzenia, jak wykonywania do swych własnych korzyści.” 4

„Dwa traktaty o rządzie” autorstwa tego myśliciela miały stać się inspiracją dla Karola Monsteskiusza, do autorytetu którego odwołujemy się dziś najczęściej. Zasługą Monteskiusza jest wyraźne wyodrębnienie władzy sądowniczej oraz stworzenie koncepcji systemu niezależnych od siebie, hamujących się wzajemnie organów. Sam podział nie jest przecież w stanie zagwarantować ochrony przed tyranią, potrzebuje jeszcze ochrony w postaci skutecznych blokad ustrojowych. W przeciwnym wypadku silniejszy człon rządu mógłby bez trudu podporządkować sobie pozostałe. Jak zaznacza Monsteskiusz,

wiekuiste doświadczenie uczy, iż wszelki człowiek, który posiada władzę, skłonny jest jej nadużyć; posuwa się tak daleko, aż napotka granice. […] Iżby nie można było nadużywać władzy, trzeba, aby przez naturalną grę rzeczy władza powściągała władzę”.5

Słowo bez oręża nic nie znaczy. Prawo bez możliwości jego skutecznego egzekwowania jest puste. Aby jeszcze lepiej zabezpieczyć wolność obywateli, Benjamin Constant, francuski pisarz i filozof, rozwinął koncepcję Monteskiusza w duchu klasycznego liberalizmu. W swojej nietypowej koncepcji dodał on do równania władzę neutralną (moderującą) oraz municypalną. Rozjemcą i jednocześnie sworzniem całego systemu miał być król, postać ważna, choć pozbawiona absolutystycznego rysu. Król mógłby powoływać rząd odpowiedzialny przed parlamentem (podobnie jak dziś czyni francuski Prezydent). Funkcja rozjemcy i strażnika porządku ustrojowego jest nam dobrze znana w polskich warunkach – pomysłowi temu odpowiada rola Prezydenta RP w obecnie obowiązującej Konstytucji. Legislatura miała dzielić się na dwie izby reprezentacji – jedną trwałą (niższą), drugą opinii (wyższą). Członkowie izby niższej mieli być wybierani w wyborach, członków izby wyższej miał wskazywać król.Istotne w koncepcji Constanta jest wyraźne wyodrębnienie władzy municypalnej, czyli samorządowej, która wyposażona w odpowiedni poziom niezależności mogłaby skutecznie powstrzymywać państwo przed nadmierną centralizacją i bronić interesów podstawowych jednostek terytorialnych u samego dołu całej machiny. Wszystko to razem miało powstrzymać system przed degeneracją i zagwarantować poddanym wolność. Jak pisał filozof:

„żadna władza na ziemi nie jest nieograniczona, ani władza narodu, ani władza ludzi, którzy mienią się jego przedstawicielami, ani władza królów, z jakiegokolwiek tytułu panują, ani władza prawa, która będąc jedynie wyrazem woli ludu lub księcia, w zależności od formy rządów, musi być zamknięta w tych samych granicach co władza, od której pochodzi”. 6

Rozumieli to Ojcowie Założyciele Stanów Zjednoczonych, którzy postanowili na bazie narzędzi „hamulców i równowagi” (ang. checks and balances) stworzyć system ustrojowy zdolny do stabilnego trwania przez dziesiątki albo i setki lat. James Madison, Thomas Jefferson, George Washington – wszyscy z nich obawiali się tyranii, która mogła powstać zarówno w wyniku posunięć szalonego despoty, jak i bezwzględnej woli bezrozumnego tłumu. Władza miała być ograniczona, precyzyjnie podzielona na trzy działy w duchu wizji Monsteskiusza, przy czym legislatura miała dzielić się dodatkowo na kolejne człony, za jakie można uznać dwie niezależne izby parlamentu, podobnie jak w koncepcji Constanta. Istotą systemu amerykańskiego jest ścisłe odseparowanie funkcji poszczególnych władz oraz wyposażenie ich w narzędzia do skutecznego „hamowania” się nawzajem. W takim państwie w pierwszej kolejności mieli rządzić nie poszczególni ludzie, a prawo. Interesujące, że również Ojcowie Założyciele nie byli skłonni przyznać pełnej władzysuwerennemu narodowi, czego oczekiwałby od nich zapewne piewca demokracji w wersji „hard” – J.J. Rousseau.

Przeciw anarchii. Zwolennicy władzy jednolitej.


Każdy ustrój, jaki powstał dotychczas na ziemi, posiada zarówno mocne, jak i słabe strony. Prawo jest narzędziem, które pozwala ukształtować poszczególne właściwości systemu według woli jego twórcy, wiele zatem zależy od filozofii, która leży u podstaw jego działania. Chcąc uzyskać oczekiwany efekt, wprowadza się do ustroju modyfikacje, spośród których każda może wzmocnić jeden z elementów kosztem pozostałych. Autorzy teorii podziału władzy zmierzają do ukształtowania stabilnego systemu, który nie obróci się przeciw swobodom obywateli. Oczywiste jest jednak, że wprowadzanie mechanizmów hamulców i równowagi zawsze spowalnia proces rządzenia i rozmywa spójność w ośrodku władzy. Na gruncie amerykańskiego konstytucjonalizmu mówi się nawet o umyślnej nieskuteczności lub nieefektywności konstytucji (ang. deliberate inefficiency). Aby powstrzymać większość przed rządzeniem żelazną pięścią doprowadza się do celowego ograniczania decyzyjności i efektywności rządzenia, co niektórzy skłonni są nazywać imposybilizmem prawnym. W historii nie brakowało jednak filozofów, polityków i prawników, którzy gotowi byli przedłożyć skuteczność działania nad wolności obywatelskie. O ile doktryna podziału funkcji władczych wynika z obaw zarówno przed tyranią, jak i przed anarchią, teoria jedynowładztwa jest przede wszystkim objawem lęku przed chaosem. Marsyliusz z Padwy, jeden z najciekawszych filozofów politycznych średniowiecza, znany jest z rewolucyjnej jak na tamte czasy doktryny suwerenności ludu, którą wyprzedził dzieła innego, słynnego „demokraty” – Jana Jakuba Rousseau. Nie było w myśli Marsyliusza miejsca na podział władzy, rząd bowiem (najpewniej w formie monarchii) miał być silny i skuteczny, niemalże totalitarny w realizacji woli swojego mocodawcy. Z kolei Jean Bodin, znany apologeta absolutyzmu, w „Sześciu księgach o Rzeczpospolitej” sformułował nowożytną koncepcję suwerenności, na którą miała się składać władza absolutna, trwała, wieczna, niepodzielna i nieograniczona. Wprawdzie od władcy prawowitego Bodinus odróżniał tyrana, wciąż jednak prawo do oporu wobec panującego było w jego koncepcji ściśle ograniczone. Inny myśliciel, Thomas Hobbes, pod wpływem współczesnych mu wydarzeń stworzył znaną teorię umowy społecznej, która miała być remedium na krwawą anarchię, sposobem przezwyciężenia stanu „wojny wszystkich przeciw wszystkim”. Niegdyś suwerenny lud zgodnie scedował swoją niezależność na rzecz władcy absolutnego, który miał zagwarantować wszystkimi dostępnymi metodami porządek. Władca ten mógł w zasadzie zupełnie swobodnie decydować o państwie i stał ponad prawem (lub lepiej powiedzieć: sam był prawem). Obywatel mógł zwolnić się z obowiązku posłuszeństwa państwu tylko wtedy, gdy zagrożone było jego życie lub kiedy suweren nie był w stanie go ochronić, po to bowiem zrzekł się wolności, by zapewnić sobie bezpieczeństwo. Alternatywą dla rządów monarchy absolutnego stała się idea niepodzielnej i jednolitej władzy ludu, którą w wydaniu nowożytnym stworzył umysł romantycznego rewolucjonisty, Jana Jakuba Rousseau. Zgodnie z jego koncepcją tylko „wola powszechna” może być źródłem prawa, co więcej, woli tej nie można cedować na poszczególne organy. W rzeczywistości stworzył zatem Rousseau pewną formę utopijnej, absolutnej demokracji, w której wszyscy decydują o wszystkim. Trudno powiedzieć jak w praktyce miałby wyglądać taki system, myśliciel formułuje bowiem mało precyzyjnych zaleceń co do jego kształtu, prawdopodobnie byłaby to jednak demokracja bezpośrednia, w której lud – jako całość – sprawuje zwierzchnictwo i wytycza cele szeroko pojmowanej władzy wykonawczej, złożonej z jego „agentów”. I tylko naród, formułując wolę powszechną, może kształtować prawo i ustrój państwa. Doktryna Rousseau, choć zdaje się przybliżać władzę do społecznego „dołu”, stwarza jednocześnie zagrożenie zamienienia tyranii jednego człowieka na tyranię ludu. Jeżeli ktoś „nie zrozumie” woli powszechnej, może zostać „przymuszony do wolności”. Rousseau znalazł się na ustach chorążych krwawej Wielkiej Rewolucji Francuskiej, a jego „Umowa społeczna” obwołana została „koranem rewolucjonistów” i „biblią Jakobinów”. Ostatecznie jednak zarówno we Francji, jak i w wielu innych krajach Europy, w życie weszła umiarkowana, daleko zniekształcona wersja jego doktryny, która utożsamiła lud, proklamujący wolę powszechną, z wybieraną przez niego legislatywą, zamieniła zatem demokrację bezpośrednią na pośrednią. Władza wykonawcza wobec legislatywy miała pełnić funkcję służebną. Echem poglądów filozofa są dziś te fragmenty europejskich konstytucji, które wprowadzają zasadę „władzy sprawowanej przez suwerenny naród”. Jednocześnie doktrynę tę próbuje się uzgadniać z podziałem władzy Monteskiusza, który problem suwerenności narodu traktował jako drugorzędny, skupiając się na sformułowaniu praktycznych zasad sprawowania rządów. Odmiennymi drogami podążył konstytucjonalizm amerykański, w którym wielką wagę przywiązano do wydzielenia zrównoważonych władz, nie można więc w jego warunkach mówić o prostej zależności egzekutywy od legislatywy, jak często bywało w krajach europejskich. Konstytucja USA bardziej podkreśla „suwerenność” prawa, niż ludu. Naród, zgodnie z poglądem liberalnym, jest w pierwszej kolejności zbiorem indywidualności o własnych, osobistych prawach i swobodach, takich jak wolność słowa czy własność. Od narodu wprawdzie płynie legitymacja ustanowienia ustroju konstytucyjnego (preambuła Konstytucji USA zaczyna się od słów „We, the People” – „My, Naród”), ale od momentu wyraźnego zarysowania ram systemu nawet Kongres, stanowiący jego formalne przedstawicielstwo, podlega w pełni ustawie zasadniczej. W tych krajach, w których konstytucja wprost konstytuuje władzę suwerennego Narodu, jak w Polsce, poprawniej jest mówić o podziale „funkcji” władczych, a nie o podziale samej władzy, teoretycznie bowiem władza niepodzielnie spoczywa zdeponowana w rękach Suwerena, którym jest właśnie Naród.


Podział władzy współcześnie. Konstytucja RP.


podział władzy w Konstytucji RP

W Polsce podział władz po raz pierwszy pojawił się w Konstytucji 3 maja i następnie, już po zaborach, w Konstytucji marcowej z 1921 roku. Zerwała z nim Konstytucja kwietniowa z 1935 roku, ustanawiając jednolitą i niepodzielną władzę państwową, która od tej chwili spoczywała w rękach prezydenta, odpowiedzialnego jedynie przez Bogiem i historią. Konstytucja PRL z 1952, choć utrzymana w zgoła innym duchu, również wprowadzała zasadę jednolitej władzy państwowej, którą sprawować miał lud pracujący miast i wsi poprzez najwyższy organ reprezentacji – Sejm. Takie rozwiązane zacierało różnice między kompetencjami poszczególnych organów i zbliżało władzę do jednego ośrodka, którym była oczywiście partia. Jednocześnie niepodzielność władzy państwowej zachowywała spójność z doktryną socjalistycznego ludowładztwa. Widać w tej koncepcji wyraźnie inspirację myślą polityczną duchowego ojca rewolucji francuskiej, o którym było już mowa – Jana Jakuba Rousseau. Obecnie obowiązująca Konstytucja z 1997 roku powróciła do uznawanej w całym świecie zachodnim zasady podziału władz. Wyraźnie ustanawia ją art. 10, wymieniając organy reprezentujące poszczególne „funkcje władcze”. Podobnie jednak jak Konstytucja V Republiki Francuskiej, również polska Konstytucja konstytuuje w art. 4 Suwerena, którym jest Naród. Ciekawym (i budzącym pewne trudności interpretacyjne) elementem polskiego porządku ustrojowego jest nakaz współdziałania władz, obecny w preambule do ustawy zasadniczej. Jeżeli dodamy do tego bardzo specyficznie ukształtowaną pozycję Prezydenta RP oraz istnienie szeregu nietypowych organów, wymykających się tradycyjnemu podziałowi funkcji władczych (jak Najwyższa Izba Kontroli , Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji czy Rada Polityki Pieniężnej), łatwo zauważymy, że jest to konstrukcja eklektyczna, próbująca łączyć różne – sprzeczne czasem – postulaty.

Sam system podziału władzy, choć powszechnie uznawany w krajach zachodnich demokracji, nie ma jednego, uniwersalnego wydania. Najwyraźniejsze chyba różnice można dostrzec pomiędzy jego realizacją w świecie anglosaskim i na kontynencie europejskim. Upraszczając, w Stanach Zjednoczonych postawiono na skrupulatne odseparowanie poszczególnych funkcji władczych. Słowem-kluczem dla systemu amerykańskiego jest „równowaga”. To dlatego amerykański Prezydent nie posiada formalnie inicjatywy ustawodawczej, a podlegli mu sekretarze („ministrowie”) nie mogą zasiadać w Kongresie. Łatwo porównać to z realiami polskimi, gdzie ministrowie mogą być jednocześnie posłami, a rząd oraz Prezydent mają możliwość składania projektów ustaw. Systemy europejskie stosunkowo większy „kawałek tortu” przyznają władzy ustawodawczej, a więc parlamentom. Czasem mówi się o „preponderancji parlamentu”, czyli o „przewadze”, którą w ramach podziału funkcji władczych ma legislatywa, bezpośrednio reprezentująca Naród (przypomnijmy, że w Stanach Zjednoczonych nacisk nie jest wcale położony na suwerenność ludu). Europejska wizja ustrojowa jest mniej pedantyczna i dalece bardziej eklektyczna, co być może czasem rozmywa oryginalną filozofię podziału władzy. Dość często szef rządu jest wyłaniany przez większość parlamentarną albo za jej zgodą i jego gabinet jest od niej w mniejszym lub większym stopniu zależny (tak jest dla przykładu w Polsce, Niemczech czy w Hiszpanii), podczas gdy w USA Prezydent, sprawujący władzę wykonawczą, wybierany jest przez Kolegium Elektorów (a tak naprawdę przez Naród głosujący w wyborach). Ukształtowanie polskiego ustroju sprawia, że nieszczególnie mocno odseparowane są od siebie władze ustawodawcza i wykonawcza, szczególnie jeżeli chodzi o parlament i rząd. Na gruncie Konstytucji („nakaz współdziałania”) i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że poszczególne funkcje władcze nie muszą być ściśle od siebie odseparowane, największą niezależnością powinna się jednak cieszyć władza sądownicza, która musi być wolna od nacisków. TK opowiedział się za koncepcją „jądra kompetencji”, które bezwzględnie nie może być naruszane. I tak dla przykładu dozwolony jest nadzór nad czysto administracyjną działalnością sądów, ale już istnienie jakichkolwiek instrumentów wpływania na orzecznictwo (jądrem kompetencji wymiaru sprawiedliwości jest rozstrzyganie spraw) przez pozostałe władze byłoby w sposób oczywisty niezgodne z Konstytucją. Jeżeli chodzi o egzekutywę, w Rzeczypospolitej panuje dualizm rządów. Głowa państwa, Prezydent RP, posiada bardzo silną legitymacje (jest wybierany w wyborach powszechnych), nie jest jednak najważniejszym ogniwem władzy wykonawczej i często (choć nie zawsze) jego prerogatywy koncentrują się na aspekcie reprezentacyjnym. Jego obecna funkcja ustrojowa odpowiada w dużej mierze roli władzy „moderującej”, „neutralnej”, znanej nam już z filozofii Constanta (strażnik Konstytucji, reprezentant majestatu państwa, mediator z prawem weta i pewnymi uprawnieniami kreacyjnymi, z ograniczonym wpływem na politykę zagraniczną i obronną). Dla porównania w Niemczech Prezydent wybierany jest przez Parlament, pełni on bowiem – podobnie jak monarcha brytyjski – prawie wyłącznie funkcje ceremonialne. Z kolei w zakresie funkcji ustawodawczej istotnym elementem polskiego ustroju jest bikameralizm – podział parlamentu na dwie izby. Po transformacji ustrojowej zdecydowano się na przywrócenie Senatu, dobrze znanego naszej tradycji politycznej. Obecnie różnica co do wyborów członków izby wyższej i izby niższej polskiego parlamentu sprowadza się jedynie do zastosowania odmiennej metody reprezentacji (senatorów wybiera się metodą większościową w jednomandatowych okręgach wyborczych). Sprawia to, że Senat stanowi na ogół pomniejszoną liczebnie „kopię” Sejmu. Przypomnieć można w tym momencie pomysł Constanta na stworzenie realnego hamulca w „izbie refleksji”, to jest powoływanie jej członków przez głowę państwa (króla). Obecnie w wielu państwach zachodnich, w których panuje bikameralizm, izba wyższa jest kształtowana albo częściowo w oparciu o desygnacje głowy państwa (na przykład Prezydenta), albo stanowi reprezentację samorządów, albo – jak to jest w państwach federalnych takich jak Niemcy – poszczególnych regionów autonomicznych. Polski Senat w obecnej formie raczej nie może realnie spełniać roli „izby refleksji”, czynnika wzmacniającego debatę nad nowymi rozwiązaniami prawnymi. Łatwo też zauważyć, że nie brakuje w obecnym ustroju „punktów zapalanych”, takich jak na przykład na linii Prezydent – rząd (słynny kompetencyjny „spór o krzesło” – kto ma reprezentować państwo na arenie międzynarodowej?). To konsekwencja odejścia od niektórych wzorców klasycznych i ryzykownych metod rozdzielenia kompetencji. Z drugiej strony, przy dojrzałej klasie politycznej polski system polityczny mógłby zapewne funkcjonować skuteczniej niż niektóre tradycyjne systemy podziału władzy. Jeżeli jednak nie jesteśmy pewni mitycznego „współdziałania władz”, do którego zobowiązuje Konstytucja, lepiej poszukiwać stabilnych rozwiązań. Albo wzmocnić rolę Prezydenta, albo zrezygnować z wybierania go w wyborach powszechnych. Albo zmienić sposób wybierania senatorów, albo utrzymać jedną izbę parlamentu. To już leży jednak w gestii Ustrojodawcy, metoda zmieniania Konstytucji jest precyzyjnie opisana i wymaga mocnego konsensu w kręgach władzy. Każda droga „na skróty” to zamach na ustrój państwa. W niektórych kręgach mówi się o jednolitej władzy Narodu językiem radykalnego Rousseau. Mówi się o jednomyślnej reprezentacji Suwerena – pozwala na to polski system wyborczy, premiujący silne partie, względnie „wyolbrzymiając” ich wynik i wykluczając słabsze ugrupowania z udziału w rządzeniu. Pamiętajmy jednak, że jednolita władza państwowa i sprawowanie najwyższej władzy przez Sejm to pomysły, które wcale nie tak dawno były już wdrażane w naszym państwie ze skutkiem, który historia oceniła zdecydowanie negatywnie. Ceną stworzenia silnej, „skutecznej” władzy skupionej w jednym ośrodku bez hamulców i kontroli są wolności i swobody obywatelskie.

Nie rozwiązujcie Odyseusza. Między ustrojodawcą i ustawodawcą.

Czy partia – jakakolwiek – która uzyskałaby bezwzględną większość w Sejmie jest uprawniona do jednostronnego kształtowania ustroju państwa i do wyłącznego, nieograniczonego reprezentowania Suwerena, którym jest Naród? W systemie współczesnej demokracji konstytucyjnej odpowiedź musi brzmieć: nie. Na tym zasadza się różnica między ustrojodawcą a ustawodawcą. Ustawodawca, którym jest w Polsce Sejm i Senat danej kadencji, reprezentuje Naród na podstawie wyniku wyborczego. Zakres „pełnomocnictw”, których udziela Suweren, jest jednak ograniczony. Granicami władzy ustawodawcy jest Konstytucja, za którą stoi ustrojodawca, ktoś o większej legitymacji do decydowania o państwie. Ustrojodawca nie powinien składać się jedynie z „większości” (a w polskich warunkach z kilkunastu procent spośród uprawnionych do głosowania), rolą ustrojodawcy, twórcy Konstytucji, jest ustalenie „reguł gry” w atmosferze możliwie jak najszerszej zgody. Widać tutaj różnicę między polityką długofalową, kształtowaną przez Suwerena w wyjątkowych momentach (na przykład uchwalenia ustawy zasadniczej), a zwyczajnym cyklem wyborczym, w którym ustawy są uchwalane większością głosów w parlamencie. Polityka krótkofalowa nie może być oczywiście niezgodna z ramami wytyczonymi przez politykę długofalową (konstytucyjną) – ta druga korzysta ze znacznie silniejszej legitymacji demokratycznej. Polska Konstytucja została uchwalona już dobre kilka lat po przełomowej transformacji. Została zaakceptowana przez obradujące ówcześnie Zgromadzenie Narodowe (połączone izby Sejmu i Senatu) zdecydowaną większością głosów – 451 spośród głosujących było za, 40 przeciw, 6 wstrzymało się. W referendum konstytucyjnym z 1997 roku większość obywateli opowiedziała się za przyjęciem nowej ustawy zasadniczej, choć niezadowalająca była frekwencja, wynosząca niespełna 43%7. Nie zmienia to jednak faktu, że tak uchwalona Konstytucja obowiązuje od 20 lat i aby ją zmienić potrzeba na nowo woli ustrojodawcy, który w określonym trybie dokona modyfikacji, a aby to było zgodnie z prawem możliwe, konieczny jest szeroki konsensus w kręgach władzy i – w wielu przypadkach – poparcie obywateli wyrażone w referendum. Jak przebiega relacja między ustrojodawcą i ustawodawcą i jaka w tym wszystkim jest rola konstytucji dobrze obrazuje przywołana przez prof. Marcina Matczaka metafora Odyseusza, który aby przezwyciężyć kuszenie syren, każe się przywiązać towarzyszom do masztu płynącego okrętu.

Odyseusz reprezentuje suwerena, który w momencie konstytucyjnym dobrowolnie każe się związać – w tym wypadku więzami jest konstytucja. Wie on bowiem, że może zdarzyć się sytuacja – symbolizują ją spotkanie z syrenami – gdy pod wpływem jakiejś potrzeby chwili, na przykład w wyniku pokusy populizmu będzie chciał działać całkowicie swobodnie. Taka pokusa może się pojawić w sytuacji spadków słupków poparcia, gdy trzeba pójść w populizm i coś ludziom dać: chleb bądź igrzyska. A zatem w momencie racjonalności, kiedy myśli długofalowo, Odyseusz stwierdza: „chcę się przygotować na ten moment, ustanawiam konstytucję jako więzy”. I daje swoim towarzyszom polecenie, ażeby kiedy zacznie szaleć i żądać odwiązania, ci go nie słuchali i tym samym utrzymali okręt (symbol państwa) na bezpiecznym kursie.”8

Obecny ustrój ma swoje mankamenty, powinniśmy mieć odwagę o nich rozmawiać. Nie można jednak zmienić go „tylnymi drzwiami”, bez kompromisu obejmującego szerokie kręgi społeczeństwa. Obecny i każdy następny ustawodawca musi działać w zgodzie z wolą ustrojodawcy-Narodu, który „przywiązał” go do zasad konstytucyjnych. Czasem może niewygodnych, czasem nieefektywnych, czasem zmuszających do licznych debat i trudnej współpracy albo dzielenia się władzą. Choćby jednak głośnym krzykiem wzywał nas do tego, nie odwiązujmy Odyseusza.

Cyprian Liske


1 Montesquieu, O duchu praw, tłum. Tadeusz Boy-Żeleński, s. 81.

2 J. Taylor, An Inquiry into the Principles and Policy of the Government of the United States, London 1950 (1814), s. 362, cyt. za: R. M. Małajny, Anglosaska doktryna rozdziału władzy XIX wieku, Z Dziejów Prawa. Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego, 2011/12, s. 90.

3 J. Acton, Letter to Bishop Mandell Creighton, Cannes 1887.

4 J. Locke, Two Treatises of Government, Cambridge 1960 s. 344, 382, cyt. za: R. M. Małajny, Podział władzy państwowej jako przesłanka jej legitymacji, Przegląd Sejmowy 2014/122, s. 14.

5 Montesquieu, op. cit., s. 80.

6 B. Sobolewska, M. Sobolewski, Myśl polityczna XIX i XX w. Liberalizm, Warszawa 1978, s. 204.

7 A. Dudek, Historia polityczna polski 1989-2005, Kraków 2007, s. 337, 340.

8 M. Matczak, P. Bravo, Nie odwiązujcie Odyseusza, https://www.tygodnikpowszechny.pl/nie-odwiazujcie-odyseusza-32718, 04.08.2017.