Niedoskonała szczepionka konstytucyjna (Maciej Pach)

Maciej Pach – doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Kryzys konstytucyjny, obok nieprawidłowości w funkcjonowaniu niektórych organów władzy państwowej, ma też jasną – choć niebilansującą ciemnej – stronę: skłania do przemyślenia dotychczasowych stanowisk w debacie konstytucyjnej. Na taką refleksję zasługuje obecnie m.in. instytucja weta ustawodawczego.

Weto ustawodawcze nie jest pojęciem języka prawnego, ale prawniczego. W instrument ten wyposaża Prezydenta RP art. 122 ust. 5 Konstytucji, pozwalając mu na odmowę podpisania ustawy i przekazanie jej „z umotywowanym wnioskiem” do ponownego rozpatrzenia przez Sejm. Ustrojodawca zaprojektował weto jako alternatywę względem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o prewencyjną kontrolę ustawy, o którym mowa w art. 122 ust. 3. Choć w literaturze z zakresu prawa konstytucyjnego nie wyklucza się sięgania przez Prezydenta także w uzasadnieniu weta po argumenty natury prawnej (w tym konstytucyjnej)[1], to jednak właśnie z uwagi na ów alternatywny w stosunku do wniosku do TK charakter omawianej instytucji wydawało się, że właściwsze jest korzystanie z art. 122 ust. 5 wówczas, gdy Prezydent formułuje zarzuty polityczne[2]. Z tego powodu dotąd wśród badaczy prawa konstytucyjnego dominowała ocena weta ustawodawczego dokonywana w kontekście rozważań na temat systemu rządów, rozumianego jako całokształt relacji organizacyjnych i funkcjonalnych zachodzących między legislatywą i egzekutywą, a nie z perspektywy ochrony nadrzędnego statusu Konstytucji w porządku prawnym. W przyjmowanej optyce weto, a przynajmniej jego szczegółowy kształt, nierzadko spotykało się z krytyką konstytucjonalistów. Zauważano, że w okresach współistnienia Rady Ministrów i Prezydenta wywodzących się z odmiennych środowisk partyjnych weto przekształcało się z instytucji służącej dodatkowemu namysłowi nad ustawami w środek hamowania realizacji programu legislacyjnego rządu. Było to o tyle kłopotliwe, że Prezydent, w przeciwieństwie do rządu (art. 146 ust. 1 Konstytucji), nie prowadzi w Polsce polityki wewnętrznej i zagranicznej, ani też – konsekwentnie – nie ponosi odpowiedzialności parlamentarnej (art. 157–159 Konstytucji). Praktyka prezydentury zarówno Aleksandra Kwaśniewskiego, jak i Lecha Kaczyńskiego dowiodła zaś, że w okresie funkcjonowania Rad Ministrów realizujących programy partii niezwiązanych z tymi Prezydentami częstotliwość stosowania art. 122 ust. 5 Konstytucji znacząco rosła. Z kolei radykalnie malała w warunkach względnej tożsamości politycznej między Krakowskim Przedmieściem a Alejami Ujazdowskimi[3]. W przypadku zdecydowanej większości skierowanych do ponownego rozpatrzenia ustaw Sejmowi nie udawało się „przełamać” weta, bo konstytucyjnym tego warunkiem jest osiągnięcie większości 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Taką większością nie dysponował żaden gabinet w okresie obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r.

Przedstawiony powyżej rozwój praktyki konstytucyjnej, a także wzgląd na spójność systemu rządów, skłaniał wielu autorów do formułowania postulatu zmian w Konstytucji. Niektórzy opowiadali się za redukcją wymaganej do ponownego uchwalenia ustawy większości do poziomu większości bezwzględnej[4]. Inni – w tym ostatecznie i piszący te słowa – za rezygnacją z ukształtowania weta jako prerogatywy, a tym samym za przekształceniem go w akt urzędowy wymagający dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów[5]. Zaletą tego drugiego rozwiązania byłoby wzmocnienie pozycji ustrojowej każdego rządu, a nie jedynie rządu większościowego, chroniąc go przed budżetowymi konsekwencjami nieodpowiedzialnej działalności ustawodawczej parlamentu. Zresztą w okresie obowiązywania obecnej Konstytucji zdarzało się już, choć rzadko, że Prezydent stosował weto na wyraźną prośbę Rady Ministrów, co dotyczyło także większościowego gabinetu Donalda Tuska[6]. Krótko mówiąc, sedno omawianej propozycji sprowadzało się do przemodelowania weta w takim kierunku, aby stało się ono instrumentem prezydenckiego wsparcia dla rządu, a nie środkiem politycznej z nim walki.

Wydaje się, że we wspomniany sposób rzeczywiście można by było rozwiązać jeden z istotniejszych problemów rodzimego systemu rządów. Niedawne weta Andrzeja Dudy do ustawy o Sądzie Najwyższym i do ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, oparte w głównej mierze na zastrzeżeniach natury konstytucyjnej, skłaniają jednak do ponownego przemyślenia koncepcji przeobrażenia omawianego aktu urzędowego Prezydenta w akt kontrasygnowany. W obliczu fasadowości sądu konstytucyjnego traci bowiem sens sięganie po wnioski do TK przez Prezydenta, który dąży do uniemożliwienia wejścia w życie wątpliwych co do ich zgodności z Konstytucją ustaw. To weto działa obecnie jako swoista konstytucyjna szczepionka służąca ochronie systemu prawnego przed infekowaniem go ustawami niezgodnymi z Konstytucją. Nie jest to szczepionka doskonała, bo w sprzyjających okolicznościach – przy zawinionej bądź niezawinionej nieobecności na sali licznej grupy posłów opozycji – większość sejmowa popierająca zawetowaną ustawę może osiągnąć rozmiary 3/5 głosujących. Lepszej szczepionki aktualnie jednak nie ma. Gdyby zaś doktrynalny postulat objęcia weta wymogiem kontrasygnaty został swego czasu przez ustrojodawcę uwzględniony, skuteczność tej szczepionki byłaby uzależniona od politycznej woli Prezesa Rady Ministrów. A zatem ustawa o SN i nowelizacja ustawy o KRS, budzące fundamentalne wątpliwości co do ich zgodności z zasadami podziału władzy (art. 10 Konstytucji) oraz niezależności i odrębności władzy sądowniczej od innych władz (art. 173 Konstytucji)[7], stałyby się obowiązującym prawem.

Morały płyną z tego dwa. Po pierwsze: że kryzys konstytucyjny to wielka lekcja pokory dla uczestników debaty konstytucyjnej. Po drugie: że w razie zmian Konstytucji w przyszłości, już po ustaniu kryzysu, na instytucje prawne z zakresu systemu rządów warto spoglądać szerzej, w tym wypadku przez pryzmat ich możliwych związków z ochroną nadrzędności Konstytucji w porządku prawnym. I to nawet, jeśli te związki ujawniają się dopiero w dobie kryzysu. Obecne pozytywne doświadczenia z wetem ustawodawczym nie wymazują negatywnych wniosków z wcześniejszej praktyki jego stosowania. Powinny jednak zostać wzięte pod uwagę w ramach przyszłego namysłu nad zmianami w Konstytucji.

Maciej Pach jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

[1] Tak np. L. Garlicki, uwagi do art. 122 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 12–13.

[2] Podobnie np. P. Zakrzewski, Kompetencje Prezydenta o charakterze hamującym w procesie ustawodawczym (na przykładzie polskich rozwiązań ustrojowych), [w:] Instytucja prezydenta. Zagadnienia teorii i praktyki na tle doświadczeń polskich oraz wybranych państw obcych, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, Warszawa 2010, s. 101.

[3] Zob. np. P. Zakrzewski, dz. cyt., s. 104–106. Autor ten zauważa, że w czasie funkcjonowania Rady Ministrów kierowanej przez J. Buzka (AWS) A. Kwaśniewski zastosował weto 28 razy, a w okresie funkcjonowania rządu popieranego przez SLD – jedynie 5-krotnie. Z kolei L. Kaczyński tylko raz zawetował ustawę uchwaloną w okresie działalności Rady Ministrów pod przywództwem polityków PiS, a 18-krotnie – w pierwszym okresie sprawowania urzędu Prezesa Rady Ministrów przez D. Tuska.

[4] Tak np. R. Balicki, Relacje między organami władzy wykonawczej – na drodze do systemu kanclerskiego?, [w:] Konieczne i pożądane zmiany Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, red. B. Banaszak, M. Jabłoński, Wrocław 2010, s. 345–346.

[5] Tak np. P. Zakrzewski, dz. cyt., s. 107; S. Patyra, Wpływ Rady Ministrów na proces ustawodawczy w kontekście racjonalizacji systemu rządów, [w:] Wybrane aspekty parlamentaryzmu zracjonalizowanego, red. M. Paździor, B. Szmulik, Lublin 2011, s. 137–138; tenże, Mechanizmy racjonalizacji procesu ustawodawczego w Polsce w zakresie rządowych projektów ustaw, Toruń 2012, s. 271–273.

[6] Zob. S. Patyra, Mechanizmy racjonalizacji…, s. 273.

[7] Zob. np. Stanowisko dziekanów wydziałów prawa w sprawie poselskiego projektu ustawy o SN, http://www.wpia.uj.edu.pl/wydzial/aktualnosci/-/journal_content/56_INSTANCE_g3Qf8j9UhH8W/41601/137094136; Stanowisko Rady Wydziału Prawa i Administracji UJ w sprawie zmian w Krajowej Radzie Sądownictwa, http://www.wpia.uj.edu.pl/wydzial/aktualnosci/-/journal_content/56_INSTANCE_g3Qf8j9UhH8W/41601/136469983 (dostęp: 11.08.2017 r.).