Łukasz Łaguna

Analiza projektu ustawy „Prawo przedsiębiorców” w kontekście przepisów Konstytucji RP

Łukasz Łaguna – student prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Polski system gospodarczy czeka wielka zmiana. Minister Rozwoju i Finansów przygotował i skierował do uzgodnień międzyresortowych oraz konsultacji publicznych projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców, która od września 2017 roku ma zastąpić ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. To najważniejsza ustawa z pakietu Konstytucji Biznesu. Wicepremier Mateusz Morawiecki tak uzasadnia potrzebę nowej regulacji:

Dotychczasowa ustawa była nowelizowana już ponad 80 razy. Spełniła swoją rolę, ale przez ciągłe zmiany i to dokonywane w różnych latach, jej przepisy w wielu miejscach nie stanowią już spójnej całości. Potrzeba nam nowego, prostszego prawa, które uwolni polską przedsiębiorczość[1] 

 

Każdy prawnik-konstytucjonalista lub osoba interesująca się prawem konstytucyjnym powinna zadać sobie pytanie jak ta zmiana odniesie się do zasady swobody działalności gospodarczej wyrażonej w artykule 20 Konstytucji RP, który brzmi następująco:

Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.

Przy ocenie tej relacji wydaje się istotne przytoczenie krótkiej historii najnowszego konstytucjonalizmu w kontekście przepisów dotyczących szeroko pojętej gospodarki i polityki gospodarczej.

Historia najnowsza regulacji konstytucyjnych w aspekcie polityki gospodarczej

Bardziej rozbudowane podjęcie kwestii ustroju społeczno-gospodarczego przez konstytucjonalizm zachodni nastąpiło dopiero po II wojnie światowej, zwłaszcza w konstytucjach tworzonych przy istotnym udziale ugrupowań socjaldemokratycznych (Włochy – 1947 r., Grecja – 1975 r., Portugalia – 1976 r., Hiszpania – 1978 r.). Inne konstytucje (np. Ustawa zasadnicza RFN z 1949 r.) ograniczały się do bardziej ogólnikowych, wyimkowych klauzul, z których największą „karierę” zrobiła zasada państwa socjalnego (art. 20 ust. 1 Ustawy zasadniczej RFN).[2]

Charakterystycznym punktem wyjścia dla transformacji ustrojowej w państwach naszej części Europy było uchylenie przepisów dotyczących ustroju gospodarczego, wzorowanych na modelu radzieckim. Wiązało się do zarówno ze złymi doświadczeniami funkcjonowania gospodarki niedoborów, jak i przeświadczeniem, że model ten bezpośrednio związany był z założeniami totalitarnego modelu państwa. Nie może zatem budzić zaskoczenia, że zmiany w przepisach stanowiących podstawę funkcjonowania niewydolnej gospodarki z czasów komunizmu towarzyszyły wszędzie już pierwszym etapom transformacji ustrojowej.[3] Jednocześnie z wydobywaniem się z totalitaryzmu komunistycznego, w związku z programowymi i ogólnymi aktami nacjonalizującymi odrzucanego systemu, konieczne stało się również wskazanie konstytucyjnego punktu odniesienia dla procedur restytucji mienia oraz zabezpieczenia na przyszłość usiłowań przeprowadzania aktów nacjonalizujących. Także zatem i w tej perspektywie należy widzieć art. 20 konstytucji i wskazanie w nim oparcie ustroju gospodarczego na własności prywatnej[4]

Przyzwyczajenie do konstytucyjnej regulacji systemu gospodarczego, a także konieczność utrzymania aktywnej roli państwa w przebudowie tego systemu spowodowały, że w większości nowych konstytucji naszego regionu nadal nadawano stosunkowo szeroki zakres regulacjom problematyki gospodarczej i społecznej[5]

W aspekcie merytorycznym, konstytucje tych państw zdecydowanie nawiązują do wizji gospodarki funkcjonującej w rozwiniętych krajach Zachodu, często utożsamiając ją z pojęciami „wolnego rynku” (art. 49 ust. 1 konstytucji Chorwacji z 1990 r.), „gospodarki rynkowej” art. 55 konstytucji Słowacji z 1992 r., mówiący o „socjalnie i ekologicznie zorientowanej gospodarce rynkowej”) lub „swobodnej inicjatywy gospodarczej” (art. 46 ust. 1 konstytucji Litwy z 1992 r.). W żadnej jednak konstytucji nie znajdujemy odpowiednika art. 20 Konstytucji RP z 1997 r., w każdym razie, gdy chodzi o użycie pojęcia „społeczna gospodarka rynkowa”.[6]

Obecna regulacja w Konstytucji RP

W przepisach polskiej ustawy zasadniczej nie dokonano formalnego wyodrębnienia konstytucji gospodarczej. Choć konstytucja z 1952 r. zawierała odrębny rozdział: „Ustrój społeczno-gospodarczy”, to w 1989 r. nie tylko uchylono merytoryczne treści tam zawarte, ale też uznano, że nie ma potrzeby utrzymywania tak szerokiego zakresu regulacji i – w nowym rozdziale: „Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego” określono tylko zasadę wolności gospodarczej (art. 6) i zasadę ochrony własności (art. 7). [7] Regulacje gospodarcze w konstytucji z 1997 roku zawarte są w artykułach od 20 do 24. Jednak one też są przepisami czysto programowymi, które wymagają wypełnienia treścią ustawową.

W tę przestrzeń pozostawioną przez ustrojodawcę wpisują się ustawy proponowane przez wicepremiera Mateusza Morawieckiego. Pakiet ustaw o nazwie „Konstytucja Biznesu” ma zapewnić jasność i przejrzystość prawa gospodarczego publicznego, które to cechy są niezwykle potrzebne ze względu na pewność obrotu i zaufanie obywatela do państwa.

Analiza proponowanych zmian – czy ustawa to dobra zmiana dla przedsiębiorców?

Wejście w życie proponowanych przepisów na pewno zmieni życie wielu polskim przedsiębiorcom. Należy postawić pytanie, czy ta ustawa będzie dobrą zmianą w ich życiu? W artykule postaram się przedstawić i omówić najważniejsze propozycje ustawy.

  1. Zmiana definicji działalności gospodarczej

Podstawową i najbardziej rzucającą się w oczy zmianą jest zastąpienie „starej” definicji działalności gospodarczej „nową”. Artykuł trzeci ustawy Prawo przedsiębiorców stanowi, iż „działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana samodzielnie i w sposób ciągły.” Zatem mamy tutaj do czynienia z usunięciem dotychczasowej ekonomicznej definicji, która co prawda w praktyce nie sprawiała znacznych trudności, jednakże tak kazuistyczne wyliczenie jakie znajdowało się w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mogło wydawać się niewłaściwe z punktu widzenia jasności prawa i sztuki poprawnej legislacji. Mimo, że zmiana wydaje się kosmetyczna należy ją uznać za słuszną.

 

2. Szereg zasad quasi konstytucyjnych

a) Co nie jest prawem zabronione jest dozwolone (art. 8)

Z pozoru zasada wyrażona w artykule 8 projektu ustawy wydaje się słuszna i niebudząca wątpliwości natury legislacyjnej. Jednakże taka regulacja jest nie tylko superfluum ustawowym, ale także wydaje się wątpliwa z punktu widzenia natury polskiego systemu prawnego. Skoro projektodawca uznał za słuszne regulowanie tak oczywistych kwestii dla obywatela to należy postawić pytanie czy zasada „co nie jest prawem zabronione jest dozwolone” jest także oczywista dla samego projektodawcy. Co więcej, należy poddać pod wątpliwość sens takiego zapisu w ustawie z materii publicznego prawa gospodarczego. Zdaniem prof. dr hab. Anny WalaszekPyzioł taka regulacja nie ma sensu, ponieważ przedsiębiorca zawsze jest ograniczony poprzez chociażby prawo Unii Europejskiej.

b) Prawo do oceny jakości obsługi w urzędzie (art. 12)

Podobnie jak poprzednia zasada na pierwszy rzut oka zasada nie wygląda na taką, która mogłaby sprawiać problemy w praktyce. Jednakże ustęp pierwszy artykułu dwunastego, który brzmi „organy dążą do zapewnienia wysokiej jakości obsługi przedsiębiorców” może wydać się problematyczny przy jego stosowaniu. Ustawa nie odpowiada na pytanie jaki jest zakres słowa „obsługa”. Czy obsługą przedsiębiorcy jest także zapewnienie mu miejsca parkingowego na samochód, którym dojechał do urzędu jako pochodna procesu „załatwiania sprawy” w urzędzie? W tym aspekcie kapitalną rolę powinno odegrać orzecznictwo sądowe uzupełniając nieścisłości ustawodawcy.

  1. Drobna działalność bez rejestracji

Działalność na najmniejszą skalę (przychody miesięczne do 50% minimalnego wynagrodzenia) nie będzie już uznawana za działalność gospodarczą. Oznacza to, że osoby zajmujące się np. dorywczo handlem czy sporadycznie udzielające korepetycji nie będą musiały rejestrować się w urzędzie i płacić comiesięcznych składek.[8] Problemem, który tutaj może się pojawić jest tzw. szara strefa. Natomiast sama instytucja wprowadzona przez tę ustawę wydaje się w pełni odpowiadać zasadzie swobody działalności gospodarczej.

  1. Rzecznik Przedsiębiorców

Projekt ustawy proponuje wprowadzenie instytucji Rzecznika Przedsiębiorców, który będzie stał na straży ich praw. Na jego wniosek, urzędy będą musiały wydać objaśnienia najbardziej skomplikowanych przepisów. Rzecznik będzie też mógł wstrzymać dowolną kontrolę, jeśli istnieje uzasadnione podejrzenie, że urzędnicy naruszyli prawo. Jego zadania to także wspieranie mediacji miedzy przedsiębiorcami a organami administracji oraz opiniowanie projektów ustaw dotyczących przedsiębiorczości na każdym etapie procesu legislacyjnego.[9]

Wprowadzenie tej instytucji na pewno może wpisać się w realizację przez projektodawcę zasady zaufania obywatela do państwa co należy uznać za ważny krok.

  1. Prawo pisane prostym językiem

Projekt ustawy zawiera zapewnienia dotyczące jasności przepisów. Co ciekawe, proponuje się wprowadzenie instytucji objaśnień prawnych wydawanych z urzędu przez organy. Ma to na celu ułatwić przedsiębiorcom stosowanie prawa, które często może być niezrozumiałe dla nie-prawnika. Co istotne, należy podkreślić iż w założeniu objaśnienia mają zawierać zarówno stanowiska orzecznictwa polskiego jak i europejskiego. Postulat jasności prawa od dawna tkwi w polskiej doktrynie i bez wątpienia jest godny rozwijania w każdym akcie prawnym.

Podsumowanie

Jak wynika z powyższej skróconej analizy projektu ustawy, projekt ten zawiera wiele ciekawych i wartych uwagi przepisów. Niedociągnięcia natury legislacyjnej mogą być naprawione przez orzecznictwo sądowe, ponieważ wynikają one często z braku precyzji językowej.

Warto dodać, że oprócz Prawa przedsiębiorców do uzgodnień i konsultacji skierowane zostały jeszcze 3 ustawy:

  • Ustawa o Komisji Wspólnej Rządu i Przedsiębiorców oraz Rzeczniku Przedsiębiorców,
  • Ustawa o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz o Punkcie Informacji dla Przedsiębiorców,
  • Ustawa o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym.

Przewidywany termin wejścia w życie Prawa przedsiębiorców to wrzesień 2017 r.

Łukasz Laguna

[1] https://www.mr.gov.pl/media/33211/KonstytucjaBiznesukonsultacje.pdf

[2] Garlicki Leszek (red.),  Zubik Marek (red.),  Derlatka Marta,  Działocha Kazimierz,  Sarnecki Paweł,  Sokolewicz Wojciech,  Trzciński Janusz,  Wiącek Marcin, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd.Sejmowe, 2016

[3] (zob. szerzej J. Ciapała, Konstytucyjna wolność działalności gospodarczej w Rzeczypospolitej Polskiej, Szczecin 2009, s. 15–44).

[4] (zob. K. Zaradkiewicz, O obowiązku zadośćuczynienia zabużanom, czyli problemie lojalności państwa i obywatela, [w:] Prawo a polityka, red. M. Zubik, Warszawa 2007, s. 239 i n.).

[5] (zob. S. Bożyk, Regulacja ustroju społeczno-gospodarczego w projektach Konstytucji RP, [w:] Konstytucyjna regulacja ustroju społeczno-gospodarczego i finansów publicznych, red. G. Kryszeń, E. Zwierzchowski, Białystok 1996, s. 27).

[6] Garlicki Leszek (red.),  Zubik Marek (red.),  Derlatka Marta,  Działocha Kazimierz,  Sarnecki Paweł,  Sokolewicz Wojciech,  Trzciński Janusz,  Wiącek Marcin, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd.Sejmowe, 2016, Komentarz do art.20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

[7] Ibidem

[8] http://ksiegowosc.infor.pl/obrot-gospodarczy/dzialalnosc-gospodarcza/752383,Prawo-przedsiebiorcow-od-wrzesnia-2017-roku.html

[9] Ibidem