26 lipca 2024 roku, na ostatnim posiedzeniu przed wakacyjną przerwą, Sejm przyjął zapowiadaną jeszcze w maju przez Marszałka Sejmu[1] nowelizację Regulaminu Sejmu[2], której zasadniczym celem jest „zwiększenie transparentności procesu ustawodawczego i stworzenie warunków proceduralnych sprzyjających poprawie jakości tworzonych ustaw”[3]. Przyjęcie reformy w zakresie usprawnienia procesu stanowienia prawa wynika przede wszystkim z potrzeby realizacji tzw. „kamieni milowych”, czyli warunków określonych w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO), stanowiących generalne przesłanki do wypłaty Polsce środków finansowych z europejskiego Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności[4]. Nowelizacja wprowadza po pierwsze, zmiany związane z doprecyzowaniem istniejących przepisów regulujących proces ustawodawczy w Sejmie, a po drugie w znaczący sposób modyfikuje dotychczasowy model partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa na poziomie Sejmu. Zmiany obejmują m. in. wprowadzenie nowej instytucji elektronicznych konsultacji społecznych. Instytucja ta w swoim założeniu ma za zadanie umożliwić obywatelom bezpośrednie i dobrowolne uczestnictwo w procesie ustawodawczym, poprzez wyrażenie swoich opinii wobec procedowanych projektów ustaw.
Zgodnie nowym art. 34a ust. 1 Regulaminu Sejmu, przed skierowaniem do pierwszego czytania poselskiego projektu ustawy (wniesionego przez komisję sejmową lub grupę co najmniej 15 posłów) albo projektu wniesionego przez grupę co najmniej 100.000 obywateli, Marszałek Sejmu obligatoryjnie zarządza jego udostępnienie w Systemie Informacyjnym Sejmu w celu przeprowadzenia konsultacji społecznych. W przypadku projektów ustaw, których wnioskodawcą jest Senat lub Prezydent RP przeprowadzenie konsultacji społecznych będzie miało charakter fakultatywny.
Sejmowe konsultacje społeczne będą prowadzone w systemie teleinformatycznym, stanowiącym część obecnego Systemu Informacyjnego Sejmu (art. 34a ust. 3 Regulaminu Sejmu). Uczestnicy procesu konsultacji będą mogli, po elektronicznym potwierdzeniu swojej tożsamości, zgłaszać uwagi do tekstu projektu ustawy, które następnie zbiorczo mają zostać udostępnione w Systemie Informacyjnym Sejmu. Co do zasady termin trwania sejmowych konsultacji społecznych wynosi 30 dni, od dnia udostępnienia projektu ustawy w systemie. Jednak zgodnie z ust. 5 komentowanego przepisu, w uzasadnionych wypadkach, w szczególności, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi wnioskodawca projektu ustawy, Marszałek Sejmu będzie mógł wyznaczyć krótszy niż trzydziestodniowy termin konsultacji. Ponadto w takim uzasadnionym wypadku Marszałkowi przyznano także dalej idącą kompetencję w postaci możliwości odstąpienia od przeprowadzenia konsultacji, jeszcze przed ich rozpoczęciem oraz możliwość zarządzenia zakończenia konsultacji społecznych w ich trakcie. Choć sam Regulamin Sejmu nie określa kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (tj. podmiotu partycypującego) uznać należy, że mają one charakter powszechny, co wskazano również w uzasadnieniu do projektu nowelizacji. Szczegółowy sposób przeprowadzania konsultacji społecznych ma określić uchwała Prezydium Sejmu (art. 34a ust. 7 w zw. z art. 13 ust. 4 Regulaminu Sejmu).
Nowa instytucja sejmowych konsultacji społecznych, co do zasady stanowi znaczący krok w kierunku wzmocnienia partycypacji obywatelskiej w procesie legislacyjnym, co jest zjawiskiem pożądanym. Z drugiej strony przyjęte rozwiązania, w szczególności w zakresie trzydziestodniowego terminu konsultacji i wyłącznych kompetencji Marszałka Sejmu budzą pewne wątpliwości. Sam regulaminowy termin konsultacji, jak już wspomniano wynosi 30 dni i w porównaniu z innymi konstytucyjnymi terminami procesu ustawodawczego (przewidzianymi dla Senatu czy Prezydenta RP) wydaje się być relatywnie długi, co w praktyce może powodować presję polityczną ukierunkowaną na jego skrócenie przez marszałka lub całkowite odstąpienie od tej formy partycypacji. Ponadto, uregulowana w nowym art. 34a ust. 5 Regulaminu Sejmu kompetencja marszałka do odstąpienia od przeprowadzania konsultacji społecznych lub wyznaczenia ich krótszego terminu albo nawet zakończenia konsultacji w trakcie ich trwania sprawia, że instytucja ta może stać się jedynie pozornym elementem partycypacji obywateli. Zarządzenie Marszałka Sejmu jest bowiem jego samodzielną i uznaniową decyzją, która nie podlega kontroli zewnętrznej. Jedynym obowiązkiem związanym z wydaniem takiego zarządzenia jest udostępnienie w Systemie Informacyjnym Sejmu (art. 34a ust. 5) informacji o „uzasadnionych wypadkach”, które spowodowały skrócenie terminu lub odstąpienie od przeprowadzania konsultacji. W szczególności negatywnie ocenić należy możliwość zakończenia konsultacji społecznych w trakcie ich trwania. Każdy proces partycypacyjny powinien być realizowany zgodnie z uprzednio określonymi zasadami formalnymi, w pełnym zaufaniu do jego uczestników, tak aby stworzyć przestrzeń do zorganizowanego dialogu[5]. Nie zmiana się bowiem zasad w trackie trwania gry. W praktyce łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której z powodu krytyki wniesionego projektu ustawy przez obóz polityczny bliki lasce marszałkowskiej, konsultacje społeczne zostaną nagle zakończone w trakcie ich trwania.
Dodać należy, że w przeciwieństwie do pierwotnego projektu nowelizacji uchwalona przez Sejm zmiana regulaminu nie przewiduje możliwości przeprowadzenia konsultacji dla rządowych projektów ustaw. Jak już wspomniano konsultacje społeczne będą przeprowadzane obligatoryjnie dla poselskich lub obywatelskich projektów ustaw oraz fakultatywnie dla projektów senackich lub prezydenckich. Wyłączenie z tego katalogu projektów, których inicjatorem jest Rada Ministrów nie jest w mojej ocenie uzasadnione. Trudno bowiem zgodzić się z poglądem, wedle którego możliwość partycypacji obywateli w procesie stanowienia prawa może być uzależniana od podmiotu wykonującego inicjatywę ustawodawczą. Nietrafne jest również stanowisko, o braku potrzeby organizacji sejmowych konsultacji społecznych dla rządowych projektów ustaw, z uwagi na ich wcześniejsze poddanie konsultacjom, o których mowa w art. 34 ust. 3 Regulaminu Sejmu. Pomiędzy nową formułą sejmowych e-konsultacji, a doczasowymi konsultacjami przeprowadzanymi przez administrację rządową lub Senat istnieją dwie zasadnicze różnice. Po pierwsze, inny jest przedmiot konsultacji rządowych i senackich (przygotowywany tekst projektu ustawy, który może ulec modyfikacji do czasu jego wniesienia do Sejmu), a inny konsultacji sejmowych (gotowy projekt ustawy przed skierowaniem do pierwszego czytania). Po drugie inny jest podmiot partycypujący, gdyż sejmowe konsultacje będą miały charakter powszechny, a rządowe i senackie konsultacje takiego charakteru mieć nie muszą i w praktyce nie mają. Powyższe różnice dostrzeżono też w samej nowelizacji, gdzie w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych zdecydowano się na rozróżnienie tych dwóch form partycypacyjnych poprzez zmianę nazwy rządowych i senackich konsultacji na „zasięganie opinii” (art. 1 ust. 1 Nowelizacji).
Podsumowując, uchwalona przez Sejm nowelizacja regulaminu to zdecydowanie pozytywny krok w stronę wzmocnienia partycypacji obywatelskiej w ramach procesu stanowienia prawa. Krok ten nie jest doskonały i widać, że wykonywany jest z pewną dozą nieufności organów państwa wobec podmiotów społecznych. Nowelizacja potwierdza bowiem charakterystyczną dla problematyki uczestnictwa obywatelskiego tendencję formalizowania instytucji partycypacyjnych wraz z użyciem prawnych „bezpieczników”, które w razie politycznej potrzeby pozwolą kontrolować ten proces lub też go zakończyć. Dodać także należy, że efektywne wprowadzenie systemu e-konsultacji w Sejmie (co zauważył sam projektodawca nowelizacji) wymaga również zmian ustawowych. Jest to kolejny głos w debacie o konieczności wprowadzenia generalnych podstaw ustawowych dla wszelkich procesów konsultacyjnych prowadzonych przez organy publiczne w Polsce.
Przepisy wprowadzające nową instytucję sejmowych konsultacji społecznych czekają na ich promulgację w Monitorze Polskim. Wejdą zaś w życie dopiero 31 października 2024 roku, gdy System Informacyjny Sejmu zostanie wyposażony w nową funkcjonalność teleinformatyczną. Prawdopodobnie pierwsze sejmowe e-konsultacje projektu ustawy odbędą się pod koniec bieżącego roku.
Wojciech Firek
Uniwersytet Jagielloński, Wydział Prawa i Administracji
[1] https://www.rp.pl/polityka/art40391081-rewolucja-w-pracach-sejmu-szymon-holownia-ma-projekt-nowego-regulaminu [dostęp 27.07.2024].
[2] Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 lipca 2024 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (przed publ. w M.P.).
[3] Projekt uchwały w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Druk 389).
[4] Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Recovery and Resilience Facility – RRF) ustanowiony został Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. (Dz.U. UE L 57 z 18.02.2021).
[5] W. Firek, Partycypacja obywatelska w demokratycznym państwie prawnym, Kraków, s. 28.
Podziel się: