Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury przedstawiła projekty ustaw przewidujących sanację wadliwych powołań na stanowiska sędziowskie[1]. Jeden z nich wzbudził szczególne kontrowersje. Projekt ten przewiduje mechanizm utraty skutków prawnych uchwał neoKRS z mocy samej ustawy, przyjmując, że kierowane przez neoKRS do Prezydenta wnioski o powołania na urząd sędziego nie pochodziły od organu konstytucyjnego. W związku z tym, Prezydent wręczając nominacje sędziowskie działał wyłącznie na podstawie ustawy, a nie Konstytucji RP. Projekt przesądza więc, że z dniem wejścia w życie ustawy (a więc ze skutkiem ex nunc, jak wyraźnie podkreślono w uzasadnieniu), tak ukształtowany na podstawie ustawy stosunek służbowy ustaje, a osoby, które przed 2018 r. miały już status sędziów powołanych w trybie konstytucyjnym, powracają do pełnienia urzędu sędziego na wcześniej zajmowanym stanowisku, (otrzymując równocześnie delegację do orzekania na obecnym stanowisku). Pozostali, albo mogą powrócić do swoich wcześniejszych zawodów, albo pełnić funkcje referendarzy sądowych. O wystąpieniu tych skutków zawiadamia zainteresowanych Minister Sprawiedliwości. Wszyscy mogą następnie wziąć ponownie udział w konkursach na zwolnione stanowiska sędziowskie, które wcześniej zajmowali z mocy ustawy, a nie Konstytucji.

Przedstawiony powyżej projekt stał się już przedmiotem ostrej krytyki, formułowanej zwłaszcza przez obrońców status quo wadliwe powołanych sędziów, wskazujących na to, że stoi on w sprzeczności ze standardami sformułowanymi w opinii Komisji Weneckiej z 14 września 2024 r[2]. Mam jednak wrażenie, że takie stanowisko wynika albo z braku uważnej lektury samego projektu i opinii Komisji Weneckiej, albo po prostu ze złej woli.

Najpierw, więc o tym o czym mówi, a o czym nie mówi opinia Komisji Weneckiej:

  1. Opinia Komisji Weneckiej nie jest orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego ani trybunału międzynarodowego. Opinia Komisji Weneckiej nie mówi więc, co jest zgodne z polską Konstytucją, a co jest z nią sprzeczne. Opinia ta wskazuje jedynie, jakie są standardy europejskie wyprowadzane z kultury prawnej państw Rady Europy oraz orzecznictwa trybunałów międzynarodowych kształtowanego Konwencją Europejska Praw Człowieka i Obywatela.
  2. Opinia nie odnosi się do konkretnego modelu usunięcia systemowych wad powołania na urząd sędziego w Polsce (pkt 7), ale odpowiada na konkretne pytanie zadane przez polskiego Ministra Sprawiedliwości, które brzmiało: Czy uchwały Krajowej Rady Sądownictwa dotyczące powołań na urząd sędziego mogą być unieważnione ze skutkiem ex tunc (od chwili ich wydania), skutkując tym, że osoby powołane nigdy nie uzyskały legalnych powołań?
  3. Komisja Wenecka za punkt wyjścia przyjmuje swoje wcześniejsze stanowisko, zgodnie z którym „zasada nieusuwalności lub trwałości powołania na urząd sędziego, która jest podstawową gwarancją sędziowskiej niezawisłości, nie daje pełnej ochrony tym osobom sprawującym urząd, których procedury powołania wykazuje poważne (rażące wady). (pkt 15, 30)
  4. Komisja Wenecka przyznaje, że w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości funkcjonuje grupa sędziów „wadliwie powołanych” (pkt. 29 i 30), czy sędziów konstytucyjnie „nieważnie powołanych” (pkt 21 i 22) formułując względem tej kategorii odmienne standardy, niż w przypadku sędziów powołanych prawidłowo. Wskazuje przy tym, że znaczna liczba takich sędziów jest problemem wymagającym rozwiązania systemowego (pkt 18, pkt 29)
  5. Komisja Wenecka uznaje, że ów systemowy problem ma swoje źródło w wadliwym powołaniu neoKRS, wskazując, że zgodnie z orzecznictwem trybunałów europejskich, organ ten, po zmianach z 2017 r., nie spełnia standardu niezależności i bezstronności, co skutkuje wadliwością powołań sędziowskich (pkt 8, pkt 11, pkt 16).
  6. Komisja Wenecka, deklaruje, że zasada nieusuwalności sędziów według standardów europejskich dotyczy wyłącznie przypadków powołania na urząd sędziego zgodnie z Konstytucją i standardami europejskimi. Oznacza to, że zasada ta nie może stanowić przeszkody dla usunięcia z urzędu wadliwie powołanych sędziów (pkt. 15, pkt 30).
  7. Zdaniem Komisji Weneckiej parlament może określić ustawowo, co zrobić ze skutkami naruszających konstytucje powołań na urząd sędziego, ale ustawa nie może sama z siebie stanowić aktu unieważnienia takich powołań, bo byłoby to równoznaczne z aktem usunięcia z urzędu, Takie usunięcie z urzędu przez parlament, nawet wadliwie powołanych sędziów, nie leży w kompetencji parlamentu (pkt. 21, 22).
  8. Warunkiem podjęcia działań przez parlament, jest fakt dostrzeżenia (uznania) lub stwierdzenie owej „nieważności powołań” przez organy sądowe. Komisja nie precyzuje, o jaki organ sądowy chodzi, ani w jakiej procedurze miałoby nastąpić owo uznanie niekonstytucyjnego charakteru powołań. Nie stawia także wymagania, by sąd dokonał unieważnienia aktu powołania – wystarczająca jest deklaracja, że owo powołanie dokonało się w naruszającej Konstytucje procedurze.
  9. Komisja Wenecka stwierdza, że przy podejmowaniu decyzji o usunięciu wadliwie powołanego sędziego z urzędu, musi być zachowana „jakaś forma zindywidualizowanej oceny”.
  10. Postępowania dotyczące usunięcia z urzędu mogą być prowadzone względem całych grup wadliwie powołanych sędziów, wyodrębnionych racjonalnym kryterium, decyzje musi podejmować sąd albo inny określony przez ustawę organ z możliwością odwołania do sądu.
  11. Wniesienie odwołania do sądu nie musi zawieszać wykonania decyzji o usunięciu z urzędu.

Czy krytykowany projekt mieści się w tak wyznaczonych ramach?

Po pierwsze, Komisja Wenecka nie odnosi się do wszystkich możliwych sposobów rozwiązania problemu niekonstytucyjnych powołań – nie ocenia dopuszczalności przeniesienia na inne stanowisko, skrócenia czasu sprawowania urzędu, ponownego przeprowadzenia procedury nominacyjnej itp. Ocenia wyłącznie ten sposób, który został zasugerowany w pytaniu Ministra Sprawiedliwości, a który miałby polegać na stwierdzeniu z mocy ustawy nieważności wszystkich wadliwych powołań ze skutkiem ex tunc (czyli od dnia ich otrzymania). Takiego mechanizmu nie przewiduje już jednak analizowany projekty Komisji Kodyfikacyjnej (choć był rozważany w poprzednich wersjach). Projekt ten w istocie oparty jest na założeniu ustania z mocy ustawy skutków powołania na urząd ustawowego ex nunc, a więc od dnia wejścia w życie ustawy. Nie przewiduje on żadnego „unieważniania” powołań ex tunc, do czego głównie odnosiła się opinia Komisji Weneckiej. „Pozbawienie mocy prawnej” uchwał neoKRS, o którym mowa w art. 2 projektu, nie jest przecież tożsame z unieważnieniem tych uchwał, co jest prawniczym abc. Owo pozbawienie mocy prawnej następuje od momentu wejścia w życie ustawy, co powoduje, że wcześniejsza, ustawowa legitymacja do wydawania orzeczeń przez ustawowych sędziów zachowała swoją skuteczność, w okresie, w którym obowiązywała. Tym samym bezzasadne są jakiekolwiek zarzuty, że dojdzie do masowego unieważniania orzeczeń wydawanych przez ustawowych sędziów. Tak, jak nie doszło do unieważniania orzeczeń wydanych przez asesorów sądowych, po tym, jak dokładnie w ten sam sposób – z mocy ustawy – uchylono tę instytucję w roku 2009.

Po drugie, Komisja Wenecka wymaga, by ewentualne działania parlamentu poprzedzone były uznaniem przez organy sądowe, że doszło do konstytucyjnie „nieważnego” powołania na stanowiska sędziowskie. Komisja stwierdza przy tym, że dotychczas brak jest orzeczeń trybunałów międzynarodowych lub sądów krajowych stwierdzających taką nieważność. I tu pojawia się problem w opinii Komisji Weneckiej, ponieważ szuka ona czegoś, co nie mogło się zdarzyć, bowiem KRS nie „powołuje” nikogo na urząd sędziego, więc nie mogło być orzeczenia stwierdzającego nieważność takiego powołania. Komisja Wenecka z niewiadomych przyczyn pomija natomiast bardzo wiele orzeczeń polskich sądów, w tym Sądu Najwyższego i NSA, stwierdzających wprost naruszenie konstytucyjnego standardu przy powoływaniu sędziów w procedurze z udziałem neoKRS. Wymagane przez Komisję Wenecką stwierdzenie „konstytucyjnej nieważności” uchwał neoKRS dokonywane było wielokrotnie, w każdym orzeczeniu wskazującym na to, że w obecnym składzie KRS nie ma charakteru organu konstytucyjnego. To w sposób oczywisty oznacza stwierdzenie przez sąd, że doszło do powołania w trybie niekonstytucyjnej procedury. Zwłaszcza, że „niekonstytucyjność powołania” czy „konstytucyjna nieważność” nie musi zawsze oznaczać braku skuteczności takiego powołania w perspektywie ustawowej. Nawet więc jeżeli brak jest orzeczeń sądowych stwierdzających nieważność prezydenckich aktów powołania na stanowisko sędziego z uwagi na niekonstytucyjny charakter neoKRS, to jest spora liczba sądowych orzeczeń stwierdzających, że wnioski neoKRS o powołanie na stanowisko sędziego nie mają charakteru wniosków organu konstytucyjnego, bo sama neoKRS przestała spełniać cechy konstytucyjnego organu. I nie można chyba przy tym zapominać o orzeczeniach TSUE i ETPCz dotyczących tej samej kwestii.

Po trzecie, Komisja Wenecka wskazuje, że konieczne jest zachowanie „jakiejś formy indywidualizacji oceny” w odniesieniu do rozwiązania problemu wadliwych powołań na urząd sędziego. Próbując odpowiedzieć na pytanie, czym miałaby być owa ocena w kontekście przewracania konstytucyjnej legitymacji do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, niewątpliwe chodzi o kryteria indywidualizujące określone grupy osób wadliwie powołanych – inne powinno być podejście do osób, które uzyskały nominacje na urząd sędziego po asesurze, inne w przypadku udziału pseudoKRS w procedurach awansowych w ramach sądownictwa powszechnego, inne w przypadku pierwszego powołania do sądu danego rodzaju, w tym do SN i NSA, inne jeszcze w przypadku powołań do organów mających charakter sądów specjalnych lub zatrudnionych na stanowisku sędziego bez powołania przez Prezydenta RP (kazus osób skierowanych do Izby Karnej SN z Izby Dyscyplinarnej czy Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych). Takie właśnie kryteria przyjęto w analizowanym projekcie.

Jak już wspomniano, w przypadku powołań awansowych sędziów sądów powszechnych, po wejściu życie projektowanej ustawy, dochodzi do przekształcenia sprawowanej dotychczas funkcji ustawowego sędziego i jej temporalizacja. Wcześniejsze powołanie na czas nieokreślony przekształca się w urząd pełniony na czas określony, na wzór delegacji do sądu wyższego. Osoby po raz pierwszy powołane do danego konstytucyjnego rodzaju sądu mogą wrócić na wcześniej zajmowane miejsca pracy lub przyjąć stanowisko referendarza sądowego. W ich przypadku wygaśnięcie stanowiska następuje od razu. W obecnym kształcie projekt nie odnosi się do osób, które zostały powołane na stanowiska sędziów po asesurze. Wydaje się wszakże, że także w ich przypadku powinno dojść do prawidłowego powołania na urząd sędziego (choćby z pominięciem wymaganej co do zasady procedury konkursowej).

Ten stopnień indywidualizacji oparty jest na kryterium znaczenia wadliwości powołania dla funkcjonowania całości wymiaru sprawiedliwości według standardów konstytucyjnych i europejskich. Widoczne jest to w szczególności w przypadku powołań awansowych, a więc do pełnienia urzędu sędziego sądu wyższego stopnia w ramach sądownictwa powszechnego. Konstytucja nie wprowadza bowiem rozróżnienia na sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne. Osoby, które zdecydowały się na udział w procedurach awansowych przed neoKRS, a były już wcześniej powołane na stanowiska sędziów sądów powszechnych, co do zasady spełniły kryteria konstytucyjnego powołania na urząd sędziego sądu powszechnego. Decyzja o ich powrocie na wcześniej zajmowane stanowisko jest proporcjonalnym ograniczeniem zasady trwałości powołania – bowiem podobnie, jak w przypadku wygaśnięcia delegacji do sądu innego stopnia – oznaczać będzie przesunięcie na inne stanowisko w ramach tego samego sądownictwa powszechnego.

Należy, wszakże mieć świadomość, że „jakaś forma indywidualnej oceny” nie może przybrać charakteru oceny postawy danej osoby, jej świadomości udziału w bezprawiu konstytucyjnym, postawy wobec naruszeń prawa, czyli tego wszystkiego co ewentualnie mogłoby być brane pod uwagę w ramach szeroko rozumianej odpowiedzialności dyscyplinarnej. Nie taki bowiem jest cel i funkcja przywrócenia zasad praworządności w sądownictwie. „Indywidualizacja” nie może więc dotyczyć osobistych postaw czy ew. osobistych skutków utraty ustawowego urzędu sędziego – te kwestie można rozważać co najwyżej w perspektywie ew. ochrony praw nabytych: odprawy, świadczeń socjalnych, gwarancji powrotu do wcześniej wykonywanego zawodu, w perspektywie oceny, czy owe prawa zostały faktycznie słusznie nabyte.

Nie ma też możliwości zalegalizowania ustawą, w indywidualnym przypadku (np. z uwagi na określone zasługi, sytuacje osobistą itp.) wadliwego w perspektywie konstytucyjnej powołania. Ani żaden sąd, ani żadna ustawa nie jest w stanie tego uczynić. Nie da się ustawą przesądzić, że w sytuacji braku któregoś z konstytucyjnych warunków, dana osoba jest sędzią w rozumieniu Konstytucji. Do tego trzeba by zmiany samej Konstytucji, która pozwoliłaby na uznanie, że np. powołania Prezydenta na urząd sędziego bez wniosku KRS są konstytucyjnie skuteczne. Konstytucja wyznacza więc bezwzględne granice „zindywidualizowanej oceny”.

Po czwarte, opisane wyżej skutki, choć następują z mocy ustawy, to jednak zgodnie z art. 15 projektu ustawy wymagają czynności w postaci „zawiadomienia” przez Ministra Sprawiedliwości osoby zainteresowanej. W owym zawiadomieniu stwierdza się przewidziane w ustawie skutki w postaci ustania stosunku służbowego lub jego przekształcenia mają zastosowanie do konkretnej osoby. Wydaje oczywiste, że tego typu czynność musi być w kategoriach prawa administracyjnego traktowana jako decyzja deklaratoryjna, a nie tylko czynność techniczna, bowiem dopiero po takiej indywidualizacji możliwe jest dokonanie szeregu czynności z zakresu prawa pracy czy czynności organizacyjnych wobec konkretnej osoby. Podobna formę mają przecież dokumenty informujące u przejściu danej osoby w stan spoczynku z mocy ustawy. Nie jest więc tak, że nazajutrz po wejściu w życie ustawy, ochroniarz przed wejściem do sądu będzie weryfikował osoby uprawnione, mając w ręku wyłącznie tekst tej ustawy.

Ponieważ owo zawiadomienie stwierdza nową sytuacje prawna jednostki, otwarta jest w tej sytuacji droga do jego kontroli przed sądem administracyjnym na zasadach ogólnych, co wszakże nie wstrzymuje dalszych czynności związanych z wygaśnięciem lub przekształceniem stosunku służbowego ustawowego sędziego. Kwestia ta jest kluczowa w perspektywie opinii Komisji Weneckiej i warto byłoby w bezpośrednio odnieść się do niej w projektowanych przepisach, choćby po to by przeciąć wszelkie wątpliwości co do charakteru prawnego „zawiadomienia”.

W tym kontekście w pełni zrealizowany jest więc warunek, o którym wspomina Komisja Wenecka – jakieś formy zindywidualizowanego rozstrzygnięcia. Ustawa ustanawia organ, który będzie wobec konkretnej osoby należącej do określonej grupy sędziów, stwierdzać skutki przewidziane przez ustawę dla tej właśnie grupy osób, a od tej decyzji przewidziane jest odwołanie do sądu.

Uważna lektura uzasadnienia projektu prowadzi do wniosku, że Komisja Kodyfikacyjna upatrywała gwarancji spełnienia wymaganej przez Komisję Wenecką „jakieś formy zindywidualizowanej oceny” w przeprowadzeniu ponownego konkursu na urząd sędziego, którego wyniki podlegałby kontroli sądowej, bowiem dopiero przeprowadzenie tego nowego konkursu ostatecznie przesądzałoby o statusie wadliwie powołanego ustawowego sędziego. Do czasu tego zakończenia tego konkursu jego sytuacja prawna określona przez projektowana ustawę byłaby tymczasowa. Innymi słowy modyfikacja stosunku służbowego z mocy ustawy dotyczyłaby wyłącznie okresu prowadzenia postępowania konkursowego, które dopiero przesądziłoby ja w sposób definitywny. O ile oczywiście dana osoba chciałaby wziąć w tym konkursie udział i poddać się indywidualnej weryfikacji.

Po piąte, należy pamiętać, że Komisja Wenecka formułowała swoją opinię w perspektywie standardów europejskich, a nie konstytucyjnych. Dlatego najistotniejszą kwestią dla Komisji był brak gwarancji bezstronności i niezależności neoKRS, i skrajne upolitycznienie (zależność od polityków) będące następstwem procedury powoływania jest składu – (dominacja większości parlamentarnej). Oczywiście w tej perspektywie jest możliwość jakiejś formy indywidualizacji według kryterium stopnia rzeczywistego upolitycznienia procedury konkursowej, a więc procedury, której efektem jest wniosek do Prezydenta o powołanie konkretnej osoby na urząd sędziego. Tylko, że to nie sam efekt „upolitycznienia” KRS jest przesłanką uznania tego organu za niekonstytucyjny, ale sprzeczny z Konstytucją RP sposób jego powołania. Ta przesłanka ma jednak wymiar zero-jedynkowy – albo wniosek do Prezydenta składała Krajowa Rada Sądownictwa w rozumieniu konstytucyjnym, albo jedynie ustawowa atrapa, o tej samej nazwie, powołana w swojej decydującej części sędziowskiej także przez parlamentarną większość polityczną. Można oczywiście różnicować stopień naruszenia różnych zasad konstytucyjnych w procedurze powołania na urząd sędziego – np. z uwagi na brak dostatecznej drogi odwołania do sądu, niekonstytucyjnej, ocenne kryteria konkursowe, wadliwość jednostkowych nominacji na członków KRS, nie mających jednak znaczenia dla jej konstytucyjnego trzonu i większości itp. W momencie jednak, gdy podstawowy organ w procedurze nominacyjnej sędziów traci cechy organu konstytucyjnego, z uwagi na niekonstytucyjny sposób ukształtowania jego składu trudno sobie wyobrazić o poważnienie naruszenie warunków konstytucyjnych.

Mając na względzie fakt, że dekonstytucjonalizacja Krajowej Rady Sądownictwa stworzyła w sądownictwie grupę sędziów „ustawowych”, którym brak jest konstytucyjnej legitymacji, i jest tych osób dużo, optymalnym i najszybszym sposobem przywrócenia w systemie wymiaru sprawiedliwości zgodności z Konstytucją, jest zastosowanie do tych sędziów modelu następczego, a więc wygaszenia z mocy prawa ich „ustawowej” legitymacji, przy zachowaniu ważności wcześniejszych ustawowych powołań.

prof. Włodzimierz Wróbel

Katedra Prawa Karnego UJ

w.wrobel@uj.edu.pl

Powyższy artykuł stanowi pełną wersję tekstu, który okazał się pod zmienionym tytułem (Skutki nieuważnej lektury albo zła wola. Projekty o KRS wbrew Komisji Weneckiej?) w „Rzeczpospolitej” z dnia 26.02.2025

[1] Projekty wraz uzasadnieniami dostępne są na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości:

https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/projekty-aktow-prawnych-ustroju-sadownictwa-i-prokuratury

[2] Tekst opinii: https://venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2024)029-ev

Posted by redakcja

All Posts