1. Motywy ustne do wydanego przez TK orzeczenia były już wielokrotnie komentowane. Niemniej jednak warto do nich wrócić. Wybrzmiały w nich dwa argumenty, które, zdaniem Trybunału, przesądziły o niezgodności art. 3 ust. 6 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich z Konstytucją: uchybienie przez zakwestionowany przepis konstytucyjnej zasadzie legalności oraz naruszenie przez ten przepis konstytucyjnej zasady bezpieczeństwa prawnego. Oba budzą zdziwienie.

TK przypomniał, że każdy organ władzy publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach udzielonych mu kompetencji. Odniósł tę niekwestionowaną zasadę do działania Sejmu i Senatu jako władzy ustawodawczej, wywodząc, że przepisy Konstytucji nie upoważniają jej do uchwalenia przepisu o treści zawartej w art. 3 ust. 6 ustawy o RPO. Najpierw więc, na co trafnie zwrócił uwagę P. Tuleja, trzeba zaznaczyć, że Sejm i Senat jako reprezentant Suwerena dysponują upoważnieniem do normowania w formie ustawy wszelkich spraw pod warunkiem zgodności tych unormowań z Konstytucją. Art. 208 ust.2 ustawy zasadniczej nie upoważnia zatem Sejmu i Senatu do określenia ustawą zakresu i sposobu działania RPO, lecz go do tego zobowiązuje. Ustrojodawca uznał bowiem, że unormowanie takie jest konieczne dla funkcjonowania konstytucyjnego organu. Wyznaczenie władzy ustawodawczej obowiązku uregulowania określonych spraw nie ogranicza jednak tym samym jej upoważnienia do regulacji spraw innego rodzaju.

Konkluzja Trybunału, że ustawodawca nie otrzymał upoważnienia, by regulować ustawą sprawę, o której mowa w zakwestionowanym przepisie, nie jest więc trafna. Dlatego niezrozumiała jest skierowana do ustawodawcy propozycja TK, by uchwalił ustawę regulującą sytuację, gdy urząd RPO jest nieobsadzony po upływie kadencji określonego Rzecznika. Oznacza to bowiem, że TK znajduje w Konstytucji podstawę kompetencyjną do unormowania sprawy, której – jak sam stwierdził – nie wolno było w świetle wymogów konstytucyjnych uregulować w zakwestionowanym art. 3 ust. 6 ustawy o RPO. Może podzieli się z nami tą wiedzą w pisemnym uzasadnieniu.

  1. TK stwierdził także, że sprawa o takiej doniosłości jak unormowana w art. 3 ust. 6 ustawy o RPO musi być regulowana Konstytucją, a nie ustawą. Konstytucyjnego unormowania domaga się bowiem zasada racjonalnego prawodawcy, czemu ustrojodawca dał wyraz, regulując sytuację prawną osoby pełniącej obowiązki Prezydenta RP oraz sytuację Rady Ministrów.

Zgodzić się trzeba, że racjonalne unormowanie to unormowanie przezorne, takie, w którym przewidziano, że niespełnienie powinności przez jeden podmiot (tu Sejm i Senat) może uniemożliwić funkcjonowanie innego (RPO) i wprowadzić dysfunkcjonalność do systemu. Spełnienie warunku racjonalności wymaga, aby takie rozwiązanie system przewidywał, ale nie wymaga, by zawsze miało ono rangę konstytucyjną. Przyjęte w Konstytucji rozwiązanie dotyczące Prezydenta RP i Rady Ministrów odpowiada konstytucyjnej pozycji i zadaniom tych organów, nie jest jednak wiążące w odniesieniu do RPO.

Jeśli, jak utrzymuje TK, funkcjonowanie Rzecznika po upływie jego kadencji musi być uregulowane w Konstytucji, to tym bardziej trudno zrozumieć trybunalską propozycję regulacji tej sprawy ustawą.

  1. Zgodnie z art. 209 ust. 1 Konstytucji RPO jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu, na 5 lat. Treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości na gruncie językowych i funkcjonalnych reguł wykładni. TK nie wykazał, że art. 3 ust. 6 ustawy o RPO przedłuża pięcioletnią kadencję Rzecznika. Przyjął natomiast, że została ona „praktycznie wydłużona”, ponieważ ustawa nie przewiduje: a) czasowych i b) przedmiotowych ograniczeń sprawowania obowiązków RPO po upływie jego kadencji oraz c) organu, który powierzałby mu dalsze pełnienie obowiązków. Można dyskutować o celowości wprowadzenia każdego z tych rozwiązań, ale ich nieuwzględnieniu w ustawie nie można postawić zarzutu niekonstytucyjności. O pełnieniu obowiązków RPO do czasu objęcia stanowiska przez nowego Rzecznika może zadecydować sama ustawa, nie angażując w to żadnego innego podmiotu. Nie ma konstytucyjnych argumentów przemawiających za przedmiotowym ograniczeniem powinności Rzecznika. Jego działalność nie ma bowiem charakteru władczego, lecz polega na ochronie praw i wolności człowieka i dlatego działania te nie powinny być ograniczane. Warto też zauważyć, że osoba pełniąca obowiązki Prezydenta nie może postanowić jedynie o skróceniu kadencji Sejmu (art. 131 ust. 4 Konstytucji); tylko tego więc dotyczy ograniczenie przedmiotowe jej działań. Wreszcie brak ograniczenia czasowego wypełniania obowiązków RPO stawia punkt ciężkości tam, gdzie on być powinien – to obie izby parlamentu są obowiązane, by wyłonić na czas Rzecznika Praw Obywatelskich. Taki mają konstytucyjny obowiązek, a także polityczny obowiązek wobec wyborców. Kształtując w wyniku wyborów układ sił politycznych w obu izbach, wyborcy domagają się, by chciały one i potrafiły znaleźć w tej sprawie rozwiązanie, choćby było ono bardzo trudne.
  1. Nie zgadzając się z orzeczeniem TK, pozostaje krótko odpowiedzieć na pytanie, jakie argumenty przemawiają za zgodnością z Konstytucją art. 3 ust. 6 ustawy o RPO. Oto one:
      • argument z legalności – była o nim mowa w punkcie 1 i 2,
      • argument z funkcjonalności – konstytucyjne organy państwa mają obowiązek sprawnego realizowania wyznaczonych im zadań,
      • argument z aksjologii – powinnością państwa prawa jest zapewnienie nieprzerwanej pełnej ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, niezależnie od pojawiających się perturbacji politycznych,
      • argument z legitymizacji – dotychczasowy rzecznik został powołany przez Sejm za zgodą Senatu, on więc, a nie inny podmiot, ma pełną legitymizację przedstawiciela Suwerena,
      • argument z kompetencji merytorycznych – dotychczasowy Rzecznik ma doświadczenie w sprawowaniu urzędu i pełną orientację w sprawach toczących się z jego inicjatywy lub do których przystąpił.
  1. Kwestionowanemu przepisowi zarzucił TK naruszenie zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli. Otóż obywatele, opierając się na zakwestionowanym przepisie ustawy o RPO i kierując się przywołaną przez TK zasadą domniemania konstytucyjności tego przepisu, a także uwzględniając nieprzerwaną, wieloletnią praktykę mieli wszelkie podstawy, by czuć się bezpiecznie. Wiedzieli bowiem, że wobec upływu kadencji RPO dotychczasowy Rzecznik nadal pełni swoje obowiązki do czasu objęcia stanowiska przez nowego. Wątpliwości w tej sprawie wyrazili dopiero wnioskodawcy, a potwierdził TK i w ten sposób wygenerowano stan niepewności.

Prof. dr hab. Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, była kierownik Katedry Teorii i Filozofii Prawa oraz prorektor UAM, zastępca redaktora naczelnego „Państwa i Prawa”.

Posted by redakcja

All Posts