(Opracowanie powstało w związku z udziałem autorki w programie „Prawo na granicy„)

1. Sądy powszechne – zwłaszcza karne – ostatnio szerzej wykorzystują  konstytucję jako narzędzie reinterpretacji ustawodawstwa zwykłego. (Być może zresztą jest to tylko złudzenie poznawcze, wywołane wzmożonym zainteresowaniem mediów, które chętniej o tych wypadkach piszą w sytuacji trwałego kryzysu w Trybunale Konstytucyjnym). W szczególności daje się to zauważyć przy kontroli wykroczeń i orzekanych kar za nie[1]: uniewinnienia przy  naruszeniach niekonstytucyjnych ograniczeń jednostki, przy karach za udział w demonstracjach, za złamanie zakazów i nakazów formułowanych w przepisach administracyjnych, związanych ze zwalczaniem epidemii. Ona bowiem stała się wdzięcznym pretekstem i zapleczem dla legislacyjnych wypaczeń i błędów najrozmaitszego rodzaju w „legislacji covidowej”. W tym zerwania z gwarancyjnymi zasadami dotyczącymi spoistości systemu prawa. Dotyczy to m. in. relacji ustawa – rozporządzenie zwykłe i rozporządzenia kreujące stan wyjątkowy de facto (pod nazwą „stanu epidemicznego”) i de iure (niestety corrupto).

2. Jednocześnie na tym tle SN[2] – frontalnie zajął się analizą rozporządzenia, wydanego bez dostatecznego umocowania konstytucyjnego[3]. Chodzi o rozporządzenie zakazujące wstępu na teren przygraniczny osobom z zewnątrz. Jak zresztą trafnie wskazano[4] problem dotyczy także kolejnych przepisów (ustawy[5] i rozporządzenia[6]) związanych ze stanem wyjątkowym na granicy z Białorusią. „Zamknięcie” terenów przygranicznych konsekwentnie utrzymuje się w kolejnych aktach normatywnych, a zakaz wstępu obejmuje już nie tylko in. media (o czym traktowało cytowane orzeczenie SN), ale nawet  Rzecznika Praw Obywatelskich[7].
Orzeczenie SN I KK 171/21 skłania do pytania zawartego w tytule niniejszych uwag: odmowa stosowania przez sąd niekonstytucyjnego aktu normatywnego – i co dalej? Bo nie wygląda na to, aby orzeczenie SN mimo swych niewątpliwych walorów aksjologicznych i analitycznych zapowiadało przełom w praktykach pierwszej i drugiej władzy, które objęto krytyką SN. Jeżeli bowiem inni (albo nawet ci sami dziennikarze, których uniewinniono z powodu złamania zakazu wstępu do trefy przygranicznej) udadzą się tam kolejny raz – zapewne zostaną  kolejny raz ukarani, sprawa znów trafi do sądu, być może nawet spór dojdzie do SN, a ten – jak dobrze pójdzie – zapewne powtórzy to, co powiedział SN w wyroku z 18.1. 2022 r. W szerszej perspektywie, pytanie zawiera problem ogólniejszy – dotyczący skutków rozproszonej kontroli konstytucyjności, wyrażającej się w odmowie zastosowania aktu normatywnego in casu przez sąd.

3. Wymiana sędziów w Trybunale Konstytucyjnym po 2016 r, zmiany legislacyjne, zmiana standardów w praktyce organów państwa – w ciągu kilku lat doprowadziły do zaniku  kontroli konstytucyjności wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny wedle dotychczasowych standardów[8]. Obecny Trybunał jest narzędziem legitymizacji projektów władzy politycznej (w tym uzasadnienia braku posłuszeństwa prawu europejskiemu[9], orzeczeniom TSUE[10] oraz ETPCz[11]) a także – jako tzw. „zamrażarka” – jest realizatorem projektów tej władzy. To zaś powoduje wzrost oczekiwań wobec sądów powszechnych jako naturalnej substytucji  Trybunału[12] w zakresie kontroli konstytucyjności. Tym sposobem, w innym nieco otoczeniu praktyki konstytucyjnej, wraca problem rozproszonej kontroli konstytucyjności.

4. Należąc do konsekwentnych od ponad ćwierćwiecza[13] (choć dotychczas niezbyt licznych) zwolenników korzystania także z tej formy kontroli konstytucyjności dokonywanej przez sądy powszechne, z satysfakcją notuję ten wzrost zainteresowania. Skupienie uwagi po 1997 r. na sporze o wyłączność funkcji kontrolera, niestety zahamowało refleksję nad tym, jak rozproszona kontrola sądowa może sprawnie i pożytecznie wspierać (bo przecież tak naprawdę nigdy nie chodziło o to, aby „wypierać”) abstrakcyjną i scentralizowaną kontrolę konstytucyjności, jakie są granice i jakie uwarunkowania kontroli wykonywanej „przy realizacji” zasadniczej kompetencji sądów[14], jakie są jej mankamenty. W konsekwencji tego spłaszczenia perspektywy mamy teraz niedoświadczone i nieprzygotowane sądy (i to działające w warunkach zniechęcającej presji), a zarazem nierealistyczne oczekiwania, że kontrola sądowa po prostu zastąpi zdewastowaną kontrolę trybunalską. Nadmiar oczekiwań byłby tu jednak równie zabójczy, jak brak wiary w sens rozproszonej kontroli konstytucyjności.

5. Problem leży w immanentnej cesze rozproszonej kontroli konstytucyjności: działa ona inter partes konkretnego postępowania i nie ma – w przeciwieństwie do stwierdzenia niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny – mocy definitywnego wyeliminowania aktu uznawanego przez sąd za niekonstytucyjny. Gdy jednak emitent (i/albo wykonawca) kontrolowanego aktu nie ma woli kooperacji i współpracy – wykonywanie przez sądy rozproszonej kontroli konstytucyjności zamienia się w swoistego ping-ponga, uprawianego między kontrolerem i kontrolowanym.
Preambuła konstytucyjna przewiduje „współdziałanie władz”. Jest to – niestety- założenie idealizujące: normatywny charakter preambuły nie znajduje pokrycia w realiach[15]. Uciążliwość wspomnianej gry na przeczekanie jest zresztą doskonale znana. Kontrolowane organy administracji w relacjach z kontrolerami zawsze uprawiały jałowy ping-pong proceduralny. Jest to jedna z ulubionych technik uników, doskonale znana kolejnym rzecznikom praw obywatelskich. I nawet sądy administracyjne, kontrolujące zgodność z prawem decyzji administracyjnych i dysponujące znacznie bardziej wyspecjalizowanymi narzędziami wymuszenia honorowania ich stanowiska i poglądów prawnych[16], mają ogromne trudności ze skutecznym i trwałym wymuszeniem zmiany praktyki administracyjnej, którą uznają ad casum za niezgodną z prawem. Jeżeli zmiana praktyki się zdarza, to tylko wówczas, gdy – po pierwsze – chodzi o sytuacje gdzie większość decyzji administracyjnych ma szanse na zaskarżenie ich do sądu, a stany faktyczne są w wysokim stopniu stypizowane i powtarzalne[17]. Tam natomiast, gdzie zaskarżenia sądowe są sporadyczne, a stany faktyczne – zróżnicowane – administracja opornie ulega perswazji sądowych rozstrzygnięć.
Jeżeli więc w ramach sądowej kontroli konstytucyjności, sądy powszechne (karne, cywilne) będą nawet bardzo konsekwentnie uznawały pewne akty normatywne za nienadające się do zastosowania jako niekonstytucyjne, ale z ich zaskarżanie będzie sporadyczne, nie doprowadzi to do zmiany nastawienia administracji. Po stronie tej ostatniej, samo pojawienia się wyroku w ramach rozproszonej kontroli administracji, nie jest tożsame z istnieniem prawnego obowiązku zmiany zakwestionowanego aktu czy zmiany praktyki jego stosowania. Oczywiście istnienie określonej praktyki orzeczniczej powinno stać się impulsem do refleksji i ewentualnych zmian. (Por. niżej, pkt 11 i nast.)

6. O ile skutki sądowej, rozproszonej kontroli konstytucyjności są słabsze, niż kontroli scentralizowanej wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, o tyle porównanie zakresu dokonywanej kontroli – wypada na korzyść kontroli rozproszonej.

  • Waży tu przede wszystkim brak związania sądu zasadą skargowości w odniesieniu do skontrolowanego aktu anormatywnego. Trybunał Konstytucyjny (niezależnie od tego, czy rozwój tej praktyki uznamy za zasadny czy nie) zawsze uznawał się za zawiązanego nie tylko wskazanym przedmiotem zaskarżenia, ale także wzorcem, a nawet zarzutami. To zresztą źle się odbijało na spójności orzekania Trybunału, który, dostrzegając niekonstytucyjność kontrolowanego aktu z innego powodu niż wskazany, lawirował między oceną własną i poglądami wnioskodawców.
  • Wykonując incydentalną kontrolę konstytucyjności sąd sam decyduje i ocenia czy skontrolowany akt rzeczywiście „jest mu potrzebny” przy dookreśleniu normy jednostkowego zastosowania i wymierzeniu sprawiedliwości. Nie musi tu czekać na inicjatywę strony; jakkolwiek wykazanie tej inicjatywy oczywiście zobowiązuje do zajęcia się wnioskiem o dokonanie kontroli.
  • Przedmiotem oceny w ramach kontroli rozproszonej mogą być wszelkie akty, determinujące rozstrzygnięcie sprawy. Z zasady będą to powszechnie obowiązujące źródła prawa, nie zaś akty wewnętrzne. Tylko bowiem akty powszechne są prawnie relewantne wobec stron procesu. Może się oczywiście tak zdarzyć, że jakaś kwestia jest mylnie (a czasem celowo, aby naruszyć zasadę wyłączności ustawy ) ujęta jako internum, w rzeczywistości determinując sytuację podmiotów poza strukturą organów. Wtedy oczywiście kwestia taka będzie mogła być przedmiotem kontroli konstytucyjności aktu. Jednakże – jako zasada – wymierzanie sprawiedliwości nie może stać się po prostu pretekstem do rozszerzenia kontroli konstytucyjności na system internów.
  • Drugą przyczyną decydującą o szerszym zakresie rozproszonej kontroli konstytucyjności wykonywanej przez sądy, niż scentralizowanej kontroli Trybunału, jest to, że sądy kontrolę wykonują przy wymierzaniu sprawiedliwości: czyli rozstrzyganiu konkretnych sytuacji i w ramach realizacji konstytucyjnego, podmiotowego prawa jednostki do rzetelnego sądu. To powoduje, że wachlarz sytuacji wchodzących w grę jest tu znacznie szerszy, niż zakres kontroli w ramach enumeratywnej listy aktów podlegających abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał (art. 188 Konstytucji). Postępowanie sądowe jest bowiem realizacją konstytucyjnego prawa do sądu (standardu rzetelnego postępowania w ochronie jednostki), a jednocześnie często będzie w nim chodziło o ochronę interesu (prawa, wolności) samych w sobie będących przedmiotem konstytucyjnej ochrony. To podwójne związanie rozproszonej, sądowej kontroli konstytucyjności ze standardami ochrony podmiotowych praw konstytucyjnych jednostki powoduje, że zarzuty niekonstytucyjności zachowania ustawodawcy czy emitenta normatywnego aktu administracyjnego – mogą dotyczyć nie tylko treści samego aktu, ale także innych okoliczności: zwłaszcza proporcjonalności normowania (na co np. zwrócono uwagę w wyroku SN I KK 171/21 z 18.1.2022 r.) ale i standardów rzetelności normotwórstwa, co stanowi katalog otwarty (np. zrozumiałości, promulgacji, kamuflażu celów normowania, arbitralna zmiana reżimu prawnego[18] ).
  • Fakt, że immanentną, konstrukcyjną cechą rozproszonej kontroli konstytucyjności jest działanie w ramach konkretnego sporu inter partes jest przyczyną, dla której m.zd. nie można wiązać jej przedmiotu z powództwem o ustalenie (art. 189 k.p.c.). Oczywiście rozproszona kontrola konstytucyjności może pojawić się na tle powództwa o ustalenie jakiegoś stosunku prawnego lub prawa (podmiotowego). Nie jest jednak m.zd. dopuszczalne powództwa o ustalenia, czy dany akt jest niekonstytucyjny (uczynienie tego problemu kwestią zasadniczą powództwa o ustalenie). W takim bowiem wypadku wskazany przepis k.p.c. (i procedura przezeń wykorzystywana) miałby w rzeczywistości służyć do uzyskania przez sąd kompetencji publicznoprawnej.

7. Sąd nie ma obowiązku orzeczenia w kwestii kontroli konstytucyjności rozporządzenia tak, jak tego chce strona. Nie wolno mu jednak uchylać się od rozpatrzenia samego wniosku. Odmienne stanowisko judykatywy byłoby  formą déni de justice. Oznaczałoby:

  • bierność sądu po pierwsze, w zakresie checks and balance. W praktyce oznaczałoby to przyzwolenie, aby administracja sama, wedle własnej woli kształtowała granice swojej regulacyjnej swobody: administracja miałaby licencję na zwolnienie się z zasady art. 7 Konstytucji.
  • Po drugie, zlekceważenie wniosku o dokonanie kontroli (na podstawie kompetencji z 178 Konstytucji) mogłoby być oceniane w kategoriach prawidłowości prawa do rzetelnej procedury z jakiej korzystał wnioskodawca w ramach swego prawa do sądu.

8. Zgodnie z 178 Konstytucji sędzia ma obowiązek posłuszeństwa nie tylko „ustawom” – jak to nakazywała poprzednia konstytucja przed 1997 r., ale i „konstytucji”. Odmowa zastosowania przez sąd rozporządzenia (czy innego aktu podustawowego) była aprobowana jeszcze w PRL i miała swe źródło w normie określającej powinność posłuszeństwa „ustawie”. Nic zatem dziwnego, że obecne wzbogacenie formuły w art. 178 jest mocnym argumentem na rzecz tezy o dopuszczalności odmowy stosowania przez sąd także – sprzecznej z konstytucją- ustawy. Konflikt „konstytucyjnej świadomości” sędziego versus jego obowiązek posłuszeństwa prawu, obejmuje więc obecnie także sytuację, gdy niespójne są ustawodawstwo zwykłe i konstytucja. Co więcej, nieposłuszeństwo sędziego wobec ustaw może zyskiwać legitymizację jako obrona samej konstytucji, przed ustawami zwykłymi, które ją wydrążają, naginają i obchodzą.

9. Konstrukcja art. 178 Konstytucji ma charakter ekskluzywny. Dotycząc sędziów – nie dotyczy funkcjonariuszy administracji. Nie wynika jednak stąd – i fałszywe byłoby tu wnioskowanie przez przeciwieństwo – że cały aparat administracyjny ma prawny obowiązek ślepego posłuszeństwa każdemu aktowi normatywnemu (w praktyce będzie chodzić o akt najniższy w hierarchii), tylko dlatego, że chodzi o akt formalnie nieuchylony (choćby był on sądownie negatywnie zweryfikowany) i to niezależnie od tego, jak dalece ów akt pozostawałby w sprzeczności z konstytucją (naruszenie wolności, życia, zdrowia, prywatności) czy prawem międzynarodowym (np. dopuszczenie zakazanych w prawie międzynarodowym push-backów). Brak (dla administracji) przepisu analogicznego do art. 178 Konstytucji nie wyłącza  bowiem zasady sformułowanej w  7 Konstytucji, zobowiązującej organy administracji do działania „na podstawie i w granicach prawa”. Art. 178 w połączeniu z pozycją sądów w systemie checks and balance dotyczy władzy oceniania przez sądy aktów wchodzących do systemu prawnego, stosowanych przy wymierzaniu sprawiedliwości. Natomiast art. 7 Konstytucji dotyczy podległości administracji aktom tworzącym ten system.

10. Także nie przełamuje wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady podległości administracji prawu ani domniemanie konstytucyjności aktów normatywnych, ani domniemanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oba domniemania (zgodności z prawem aktów administracji abstrakcyjnych i konkretnych) mają bowiem charakter ochronny. Są adresowane do odbiorców tych aktów, obywateli, aby mogli działać w zaufaniu do niezmienności tych aktów. Idzie o to, aby sama administracja arbitralnie nie podejmowała usiłowania zmiany. Żadne z tych domniemań nie jest natomiast wygodną w użyciu  „autolicencją na posługiwanie się bezprawiem” dla samej administracji i jej funkcjonariuszy. Zdarza się bowiem (o czym już wspominałam) że administracja manipuluje rangą i przedmiotem emitowanego aktu, aby uciec spod reżimu kontrolnego.

11. Dlatego jeżeli w ramach jakiegoś postępowania sądowego doszło do zakwestionowania konstytucyjności rozporządzenia, fakt, że owo rozporządzenia nadal obowiązuje, nie zwalnia konkretnego funkcjonariusza z obowiązku co najmniej sygnalizacji własnym zwierzchnikom istnienia wątpliwości co do legalnego posługiwania się tym aktem. Zaniechanie tego obowiązku otworzy drogę do osobistej odpowiedzialności funkcjonariusza: oceny czy jego błąd co do prawa (w kwestii następstw bezprawnego działania lub zaniechania) miał charakter usprawiedliwiony i czy obowiązki sygnalizacyjne były wykonane prawidłowo. Także funkcjonariusze sprawujący nadzór i kontrolę nad administracją, mają obowiązek śledzenia orzecznictwa sądowego i stosownej reakcji korygującej bieżącą praktykę administracyjną i inicjowania niezbędnych zmian w prawie. Pojawienie się sądowego orzeczenia kwestionującego rozporządzenie (i w konsekwencji kwestionujące oparte o nie akty indywidualne) jest bowiem ostrzeżeniem, zmuszającym do swoistych „aktów staranności”. Powinno być sygnałem dla aparatu administracyjnego, że należy podjąć działania w celu uzgodnienia stanu prawnego i weryfikacji praktyki administracyjnej dla której ów akt stanowił podstawę lub granicę działania. Zaniechanie takich zachowań otwiera drogę dla oceny w kategoriach konstytucyjnego deliktu urzędniczego.

12. Przedstawiony stan rzeczy nie jest opisem rzeczywistości. Między powinnością i realnością istnieje przepaść. Rzeczywistość opisowa będzie inna. Coś, co gdzie indziej, zaledwie „przytrafia się” jako eksces dojrzałej demokracji, w warunkach istniejącego w Polsce Doppelstaat[19] – będzie statystyczną normą. W praktyce zetknąwszy się orzeczeniem sądowym, gdzie odmówiono (z powołaniem na konstytucję) in casu posłuszeństwa rozporządzeniu (czy ustawie) funkcjonariusz administracji będzie raczej skłonny powtórzyć własne zachowania (zgodne z adresowanym do niego najniższym aktem, obowiązującym, choć uznanym incydentalnie przez sąd za niekonstytucyjny) niż odmawiać posłuszeństwa takiemu aktowi i choćby (co jest w końcu minimum minimorum) sygnalizacji problemu zwierzchnikom. Mniej ryzykowne jest dla funkcjonariusza administracji (czy służb mundurowych) złamanie konstytucji, niż nieposłuszeństwo wobec zwierzchnika.  W warunkach Doppelstaat aparat administracji nie jest nastawiony na realizację współpracy z sądami i eliminację, dzięki ich orzecznictwu, niespójności prawa. Tyle, że znów: statystycznie dominująca anomalia reakcji nie jest równoznaczna z jej legitymizacją poprzez fakty dokonane.

13. Tego rodzaju nastawienie samej administracji nie jest niczym nieoczekiwanym (choć oczywiście można nad tym ubolewać). Naturalne napięcie chrakteryzującego relacje między egzekutywą i judykatywą były sygnalizowane od lat[20]. Natomiast nieoczekiwane i zarazem zasmucające jest, gdy to sama judykatywa skłonna jest aprobować „autolicencję administracji na posługiwanie się bezprawiem”. I czyni to nie tyle nawet po dokładnej analizie sytuacji, wyciągając np. fałszywe wnioski z braku związania administracji dyspozycją art. 178 Konstytucji, przypisując opaczne znaczenie domniemaniu zgodności z konstytucją i z prawem aktów administracji. Gorzej, gdy taki pogląd wynika z  niedostrzegania  7 Konstytucji, nierozumienia jego znaczenia i przemilczenia (nieświadomości?) konsekwencji tego konstytucyjnego przepisu. Jako przykład służyć może wyrok SA w Lublinie z 17.9.2021 r., sygn. III APz 7/21, gdzie mimo werbalnej (wręcz kwiecistej)  lip service złożonej wolnościom konstytucyjnym (przez SO, ale SA „w pełni” rozumowanie tego sądu podzielił), expressis verbis wyrażono pogląd, iż i sąd, i organ administracji winni są posłuszeństwo zakazowi zgromadzeń,  bez refleksji nad podstawą i granicami normowania wprowadzającymi ów zakaz. Dodajmy, że stało się to wbrew wyraźnemu w tej kwestii wnioskowi inicjatora sprawy.

14. Praktyce ETPCz, oceniającego naruszenie przez państwo Konwencji o Ochronie Podstawowych Wolności i Praw Człowieka znane jest rozumowanie odwołujące się do principles of good governance[21] będących synonimem „przyzwoitości traktowania” jednostki przez którąkolwiek z władz państwa. W ramach tej oceny Europejski Trybunał Praw Człowieka zastanawia się, do czego „ma prawo” jednostka i – co za tym idzie – czego może oczekiwać, ale i wymagać od swego państwa, bez precyzowania jaki konkretnie organ, należący do której z władz jest zobowiązany do stosownego zachowania i jakie to powinno być konkretnie zachowanie. Jest to konstrukcja podobna, jak znana cywilistyce „wina organizacyjna” aparatu państwa. W latach 70. na tle kodeksu cywilnego (jego ówczesnego ujęcia przepisów o odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych) była analizowana w prawoznawstwie[22] i szeroko stosowana także w Polsce, jako przesłanka odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza administracji. Przyjęcie tej konstrukcji zwalniało poszkodowanego od indywidualizacji sprawcy szkody i prowadzenia dowodu jego subiektywnej winy. Było to rozwiązanie korzystne dla poszkodowanego, który nie musiał prowadzić kłopotliwych poszukiwań „wewnątrz” aparatu państwowego. Wystarczyło zobiektywizowane wykazanie, że przyzwoita, prawidłowo zorganizowana administracja państwa nie mogłaby tolerować podobnych zaniedbań. Wraz z „pulweryzacją” Skarbu Państwa, co doprowadziło do wygenerowania z niego wielu osób prawnych, z wyraźnie wykrystalizowanym interesem własnym i wraz z ewolucyjną zmianą przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa (i w ogólności deliktowej odpowiedzialności osób prawnych) wina anonimowa w polskim orzecznictwie stała się konstrukcją mniej dostrzegalną jako mniej niezbędna konstrukcyjnie.

Podobna w koncepcji do winy anonimowej idea spoczywa u podłoża koncepcji principles of good governance: w państwie demokratycznym, o prawidłowo ukształtowanym systemie prawnym i jego sprawnym funkcjonowaniu (co wyraża art. 7 Konstytucji: „na podstawie i w granicach prawa”), podobne naruszenie nie mogłoby wystąpić. Odwołanie się do tak zagregowanego pojęcia nawiązuje do zasad niepisanych, nawet nie koniecznie ukonkretnianych w aktach międzynarodowego soft law, jakkolwiek oczywiście istnieją także i takie akty. Uchybienie tym ogólnie ujętym zasadom bywa dla ETPCz podstawą wnioskowania[23] o naruszeniu zasady proporcjonalności, a jej zachowania wymaga Konwencja w odniesieniu do każdej władczej ingerencji w prawa jednostki. Na tle sygnalizowanej sprawy rozpatrywanej przez ETPCz wkroczenie administracji (w tym wypadku ZUS) zaaprobowały polskie sądy, rozpatrujące spór. Tym samym polskie sądy jeżeli same nie dopuściły się bad governance, to jednak jej nie zapobiegły[24].

Jak widać, w zakresie praw człowieka (orzecznictwo strasburskie), jak i na gruncie prawa cywilnego (odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez administrację) istnieją konstrukcje uniemożliwiające osiągnięcie przez administrację bonusa za jej własne, arbitralne zachowanie, niezgodne z zasadami rzetelności, czy wzorcem „czego można oczekiwać od przyzwoitego organu administracji”.

Rażące aksjologicznie (ex iniuria ius non oritur) byłoby więc także zaaprobowanie legitymizacji skutku osiągniętego wbrew konstytucyjnej zasadzie (art. 7 Konstytucji), że administracja ma działać na podstawie i granicach prawa. A tak byłoby, gdyby wyrzec się – mimo istnienia ku temu kompetencji stwarzanej przez Konstytucję – możliwości kontroli incydentalnej aktu ogólnego administracji (rozporządzenie), naruszającego ustawę (Konstytucję) i odmowy jego zastosowania in casu – co zaproponował SA w Lublinie.


[1] Informacji dostarczają także materiały i raporty Oby Pomoc Stowarzyszenia Obywatele RP; aktualizowany raport za okres 2017-2021  

[2] Sąd Najwyższy,  sygn. I KK 171/21, 18.1.2022 r. Odmowa stosowania  rozporządzeń (jako niezgodnych z ustawą) zdarzała się (i była aprobowana) już w okresie PRL. Zdarzały się też orzeczenia SN dokonujące rozproszonej kontroli konstytucyjnej i odmowy stosowania kontrolowanego aktu bez wyraźnej deklaracji tego faktu – np.  Uchwała pełnego składu SN z 28.1.2014 r., Sygn. BSA I – 4010-4/13, OSNKW 2014, z. 2, poz. 9,  pkt 2 sentencji, gdzie posłużono się zdekoncentrowaną kontrolą konstytucyjności jednakże bez wskazania, że o taką kontrolę chodzi.

[3] Rozporządzenie  Prezydenta RP. z 2.9. 2021 r. w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części województwa lubelskiego oraz części województwa podlaskiego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1612); rozporządzenie Rady Ministrów  z 2.9.2021 r. w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1613; określiła zakres wprowadzenia i stosowania ustalonych przez Prezydenta RP ograniczeń i praw m.in. poprzez zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę, obowiązujący na obszarze, na którym został wprowadzony stan wyjątkowy.

[4] Por. krytyka P. Tuleja, Czasowy zakaz przebywania w strefie nadgranicznej a kryzys humanitarny Monitor Konstytucyjny 10.12.2021 r.

[5] Ustawa z 17.11.2021 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 2191.

[6] Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 30.11.2021 r. w sprawie wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej przyległej do granicy państwowej z Republiką Białorusi. Dz.U. poz. 2193.

[7] Por. kuriozalne uzasadnienie tej praktyki przez  KGP dosłownym brzmieniem rozporządzenia oraz rzekomym szczególnym stosunkiem ustawodawstwa covidowego wobec generalnego normowania dotyczącego  r.p.o.

[8] M. Pyziak- Szafnicka, Trybunał Konstytucyjny à rebours, „Państwo i Prawo”  2020/5, s. 25-45.

[9] Wyrok K 3/21 z 7.10. 2021 r.,

[10] P 7/20 z 14.7.21 r., Wyrok U 2/20 z 20.4.2020 r.

[11] K 6/21 z 24.11.2021 r.

[12] Por. np. SN wyrok z 17.3.2016, V CSK 377/15 „z uwagi  na niejasną sytuacje Trybunału Konstytucyjnego , SN wyręczył Trybunał i zamiast skierować do niego pytanie prawne, sam stwierdził niezgodność przepisu Ordynacji podatkowej z konstytucja RP” . Oczywiście stwierdzenie SN dotyczy niezastosowania zakwestionowanego przepisu w konkretnej sprawie, a nie usunięcia z systemu prawnego, co byłoby skutkiem wyroku TK.

[13] E. Łętowska,  Courts and tribunals under the Constitution of Poland [w:] Constitutional Essays, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 1999, s. 191-220; E. Łętowska, Courts and Tribunals under Constitution of Poland, Saint-Louis-Warsaw Transatlantic Law Journal 1998, s. 69-89.

[14] Por. prace w Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, red. K. Działocha, Warszawa 2004.

[15] E. Łętowska, Fasada i rzeczywistość: relacje między jurysdykcjami tworzącymi „trzecią władzę” [w:] Ustroje Tradycje i Porównania. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Dr. Marianowi Grzybowskiemu w siedemdziesiąta rocznicę urodzin, red. P. Mikuli, A. Kulig. J. Karp, G.Kuca, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2014, s. 735-749.

[16] Art. 145 a i art. 154 oraz odrębnie, albo w związku z tymi przepisami – art. 141 § 4 i art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj, Dz.U. 2022, poz. 329.

[17] Autorka z doświadczenia zna wypadek, gdy konsekwentna i częstotliwa praktyka sądów administracyjnych doprowadziła do trwalszej zmiany praktyki administracji  w zakresie ceł.

[18] Por. np. TK z 26.2.2003, K1/01, OTK ZU 2003/2A, poz.15 (obiter dicta).

[19] Większość parlamentarna, dążąc do przejęcia pełnej kontroli nad funkcjonowaniem państwa i społeczeństwa, stara się o  legalistyczne  pozory.  Wmontowuje zmiany  dokonywane w ustawach zwykłych  w istniejące  ramy  konstytucyjne. Uwidacznia się  rozdźwięk między niezmienioną Konstytucją  a ustawodawstwem zwykłym i  narastającym  decyzjonizmem  władzy politycznej. Sytuacja ujawnia podobieństwo do zjawiska Doppelstaat,  charakteryzowanego przez Ernsta Fraenkla.

[20] Dostrzeżono to przed laty, jeszcze w okresie poprzedzającym wejście w życie Konstytucji,  w orzecznictwie SN:    Czytamy tam: „… zasada podziału władz, traktowana jako jeden z fundamentów praworządności w funkcjonowaniu państwa /…/ nie może być rozumiana tylko i wyłącznie w formalny sposób (podział władz jako podział zadań i kompetencji między instytucje państwowe). Z tej zasady wynika  między innymi obowiązek kontrolowania przez niezawisłe sądy /…/ sposobu i metod stosowania prawa przez organy rządowe i administracyjne. Dokonując tej kontroli sędziowie – podporządkowani tylko ustawom – biorą pod uwagę przede wszystkim zgodność działań kontrolowanych organów z prawem, nie zaś celowość czy skuteczność tych działań. Gdyby bowiem tak być miało, prowadziłoby to wprost właśnie do zacierania się fundamentalnej zasady podziału władz, a w konsekwencji do podważenia konstytucyjnego porządku w państwie. Celowość i skuteczność – są to przesłanki myślenia urzędnika administracji, zaś podstawową przesłanką  działań sędziego jest dążenie do urzeczywistniania się obowiązującego w państwie porządku prawnego. Dlatego też do zadań sądów należy także ocena, czy w dążeniu do zwiększania sprawności i skuteczności swego działania administracja nie narusza prawa, do czego z obiektywnych przyczyn zawsze ma skłonności…”. SN z 18.11. 1993 r., sygn. III ARN 56/93, OSN CP 1994, nr 5, poz. 116.

[21] D. Lilovska, Prawo do dobrej administracji w orzecznictwie Europejskiego  Trybunału Praw Człowieka,  Biuletyn Biura Informacji Rady Europy Nr 4/2003.

[22] B. Lewaszkiewicz – Petrykowska, Wina jako podstawa odpowiedzialności z tytułu czynów niedozwolonych, „Studia Prawniczo Ekonomiczne” 1969, t. II; J. Dąbrowa,  Odpowiedzialność deliktowa osoby prawnej za winę własną i cudzą, „Studia Cywilistyczne”, t. XVI, 1970.

[23] W sprawie Moskal przeciw Polsce, Skarga nr 10373/05, wyrok z 15.9.2009 r. Było to wkroczenie  w ukształtowane (decyzją emerytalną ZUS) prawa majątkowe. Pozbawiono matkę niesprawnego dziecka wcześniejszej emerytury poprzez zmianę ex post zasad jej przyznawania, w sytuacji, gdy została ona przyznana jednostce działającej w dobrej wierze, mającej podstawy do wiary, że organy przyznające świadczenia działały kompetentnie i starannie.

[24] E.  Łętowska, Czekając na Godota, czyli jak wykonywać wyroki ETPCz (uwagi na tle sprawy Moskal v. Polska), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 2, s. 4-10.

Posted by Ewa Łętowska