Tekst ukaże się we francuskiej edycji wydawnictwa poświęconego 70. rocznicy Traktatów Rzymskich
Dla przystępujących do UE po 2004 r. jubileusz nie zamyka się ramami siedemdziesiątki (jak dla sygnatariuszy Traktatów rzymskich z 1957 r.), lecz ma horyzont krótszy, dwudziestopięciolecia. O ile dla Założycieli Wspólnot zasadniczym celem akcesji była integracja gospodarcza, dla późnych stowarzyszonych sytuacja była inna. Poprzez akcesję otrzymywali kartę wstępu do klubu wyznawców wspólnych wartości demokratycznych i wspólnej wizji państwa prawa. Akcesja oznaczała tu konieczność akceptacji i internalizacji (co trudniejsze) tezy, że praworządność to wierność nie tylko formalnie rozumianej literze prawa. Wspólnoty były funkcjonującym mechanizmem napędzanym aktywnością TSUE. Dla tej grupy państw instrumentem tranzycji ku nowoczesnej demokracji liberalnej, na wzór (być może wówczas nieco wyidealizowanych), ale już istniejących na Zachodzie Europy. Z tego punktu widzenia przybysze w 2004 r. zaciągnęli dług w państwach «dawnych» wspólnot. Ale jednocześnie, na skutek kryzysu praworządności i masowego napływu pytań prejudycjalnych do TSUE po 2018 r. (tu szczególne zasługi należą do polskich sędziów), odegrali rolę «kapitolińskich gęsi» ostrzegając przed możliwymi dewiacjami władzy politycznej na wypadek populistycznego kryzysu.
Odmienne drogi i wspólnota wartości
Traktaty Rzymskie z 25 marca 1957 roku, którym jest poświęcony niniejszy tom, w zamyśle były ograniczone do ekonomicznej integracji odbudowującej się Europy. W przeciwieństwie do dzisiejszego Traktatu o Unii Europejskiej, wersja z 1957 roku nie zawierała odrębnego postanowienia o wartościach leżących u jej podłoża. Godność człowieka, demokrację, równość, praworządność czy prawa człowieka (obecnie wymienione w art. 2 TUE) dopisywano znacznie później, w miarę rozwoju orzecznictwa TSUE oraz kolejnych rewizji traktatowych (Maastricht, Lizbona, Amsterdam). W konsekwencji gospodarcze nastawienie, mówiące o budowaniu harmonijnego rozwoju i zacieśnianiu więzi między narodami za pomocą gospodarki (preambuła Traktatów Rzymskich), przekształciło się w rozwinięty system aksjologiczny, dziś wymieniany jednym tchem obok integracji gospodarczej jako główny komponent integracyjny. Ta ewolucja była ważna zwłaszcza dla późnych (po 2004 r.) stowarzyszonych, przystępujących po rozpadzie bloku wschodniego. Akcesja bowiem oznaczała dla nich nie tylko skutki gospodarcze, ale i obowiązek przeprowadzenia własnej demokratycznej tranzycji. Z drugiej natomiast strony, właśnie kryzysy konstytucyjne tych państw napędzały (zwłaszcza po 2018 r.[1]) orzecznictwo TSUE w sprawach rule of law. Dzięki masowemu napływowi spraw z Węgier, Rumunii i zwłaszcza pytań prejudycjalnych z Polski, TSUE stopniowo przekuł poszczególne sprawy narodowe w jeden, uniwersalny mechanizm obrony zasad państwa prawa w Unii.
Niniejszy esej dotyczy tego sprzężenia zwrotnego, wzajemnych zasług i długów «dawnych» i «nowych» państw UE, decydujących o tytułowych różnicach jubileuszowej perspektywy.
Fundamentalne wartości i dwie kategorie stowarzyszonych
Założicielami wspólnot były państwa mające już przed 1957 r. demokratyczne konstytucje, a idee państwa prawa nie były nowością, podobnie jak odświeżone po drugiej wojnie światowej mechanizmy służące praktycznemu wykorzystaniu tych idei. Wspólnoty w momencie powstania integrowały więc państwa o w miarę wyrównanym krajowym poziomie demokracji. Zawdzięczały go własnym systemom krajowym. A także, gdy idzie o ochronę praw jednostki, świeżej wówczas Europejskiej Konwencji o Podstawowych Wolnościach i Prawach Człowieka z 1950 r. Było oczywiste (przynajmniej w założeniu), że konstytucje państw demokratycznych «promieniują» na całość systemu prawnego, a w sferze stosowania prawa określają kompetencje władzy, granice praw i wolności jednostek oraz procedury umożliwiające jednostce ochronę tych praw i wolności przed naruszeniem. Kształtują w ten sposób aksjologię sądów i mentalność interpretatorów prawa. W demokratycznej Europie Zachodniej rodzime konstytucje i konstytucyjne prawa zasadnicze utorowały drogę prawom człowieka do ich obecności (po drugiej wojnie światowej) w prawie i polityce.
W Polsce (i innych krajach Europy Centralnej) było odwrotnie. Tu odpowiedni fundament demokratyczny trzeba było dopiero skonstruować. Był to zresztą warunek akcesji. Nie chodziło przy tym tylko o wprowadzenie formalnych zmian w samym systemie prawa, ale o zmianę jego aksjologii i standardu stosowania. «Upadek komunizmu» Zachód (zwłaszcza w wypowiedziach publicystycznych czy politycznych) zwykł wiązać z konkretnym wydarzeniem politycznym, np. datą pierwszych wolnych wyborów lub jakąś deklaracją polityczną. W rzeczywistości takie wydarzenia (np. w Polsce pierwsze całkowicie wolne wybory parlamentarne w 1989 r.) były poprzedzone dłuższym procesem erozji ustrojowej i zdobywaniem kolejnych przyczółków władzy instytucjonalnej. W konsekwencji na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych trudno określać ustrój panujący w Polsce przymiotnikiem «komunistyczny». Była to dynamiczna hybryda, gdzie istniały instytucje znane ustrojom demokratycznym, lecz traktowane formalnie, z rzadka ujawniające swój potencjał.
W ujęciu europejskim praworządność i konstytucjonalizm odnoszą się do utrwalonej praktyki ich stosowania, a nie tylko istnienia przepisów «na papierze», których potencję może (ale nie musi) wydobyć ich stosowanie. Prawo UE akcentuje bowiem niezbędność wspólnego standardu ochrony i nie zadawala się przy jego ocenie samym istnieniem tekstu prawa. Tekst jako przesłanka konieczna lecz niewystarczająca stwarza ledwie szansę osiągnięcia zaprojektowanego przez ustawodawcę stanu. Realizacja tego potencjału jest zależna od zjawiska niepewnego: natrafienia na sąd umiejący (i chcący, co nie zawsze idzie w parze) wykorzystać interpretacyjne możliwości tekstu. Prawo UE wymaga więc nie tylko uchwalenia prawa, ale i nieuchronności praktyki zbudowanej w oparciu o nie. To zaś wymaga zaangażowania się sędziego (wydobywającego konkretny sens z potencji tekstu) jako twórcy standardu prawa. Nie sam tekst, samo uchwalenie ustaw są więc decydujące, lecz to, czy ich stosowanie w praktyce osiąga wymagany standard[2]. A osiągnięcie tego jest znacznie trudniejsze, wymagającym przekształcenia mentalności i wykształcenia odmiennych nawyków przy stosowaniu prawa.
Historia i polityka spowodowały, że prawom człowieka i konstytucjonalizmowi w czasach realnego socjalizmu do 1988 r. w Polsce składano lip service, ale nie widziano w nim mechanizmu służącego ochronie jednostek. Umowy międzynarodowe i pakty o prawach człowieka wprawdzie podpisywano, ale zwlekano z ich ratyfikacją i nie spieszono się z promulgacją. Konstytucja z 1952 r. zawierała obszerny katalog praw obywatelskich, politycznych i gospodarczych. Brak było natomiast instrumentów i procedur wspierających konkretnego człowieka w potrzebie. Konstytucja polska z 1952 roku była aktem fasadowym, paternalistycznym manifestem mającym pokazać dobre intencje władzy, deklarowanym wobec społeczeństwa, ale nie dającym społeczeństwu roszczeń i drogi sądowej do ich dochodzenia. Sądy były przyzwyczajane przez dziesiątki lat trwania Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej do braku krytycyzmu wobec władzy, nawet gdy działała ona jawnie arbitralnie. Konstytucje państw socjalistycznych były jak odświętna, paradna szata: uroczyste, ozdobne, sztywne, używane z rzadka i od święta. Konstytucje państw dojrzałej demokracji są jak może nieco wytarta tweedowa marynarka, jeszcze jednak chroniąca przed zmiennością pogody i klimatu.
Ani konstytucja, ani prawa człowieka w Polsce przed 1988 r. nie wywierały większego praktycznego wpływu ani na system prawa wewnętrznego, ani na zachowanie sądów, ani na sytuację ludzi, ani wreszcie na ich świadomość. Sądową kontrolę administracji wprowadzono w Polsce dopiero w 1980 r. Sądową kontrolę konstytucyjności ustaw w 1986 r. Problemem w Polsce lat dziewięćdziesiątych nie był brak (zwłaszcza w środowiskach naukowych czy wśród postępowych elit społecznych) werbalnego poparcia dla praw człowieka czy nieznajomość rule of law. Problemem była fasadowość konstytucji. Nie rozumiano mechanizmów, dzięki którym zasady konstytucyjne powinny pojawiać się w codziennej pracy ustawodawcy, administracji i sądów, w tworzeniu i stosowaniu prawa, a przynajmniej towarzyszyć funkcjonowaniu tych władz, gdy zajmują się sprawami codziennymi, werbalnie i pozornie nie mającymi konstytucyjnej proweniencji.
Idealizujący miraż demokracji liberalnej
Droga od «demokracji socjalistycznej» ku państwu prawa oznaczała zmianę dotychczasowego kursu, dzielonego z całym obozem socjalistycznym, z jego centrum ulokowanym na Wschodzie. Progresywne elity chciały płynąć razem z Zachodem, takim jaki go znały z jego okresu prosperity lat siedemdziesiątych XX w. Zakładało to rezygnację z tego, co określano mianem «demokracji socjalistycznej» i przebudowę ustroju i prawa w celu osiągnięcia poziomu umożliwiającego akcesję do Zachodu i jego struktur (Rada Europy i Unia Europejska). To oznaczało aprobatę, w słowach i czynach, w prawie i jego stosowaniu, idei społeczeństwa otwartego, państwa prawa, demokracji liberalnej. Jednocześnie niedostatecznie uświadamiano sobie, że nie wystarcza tylko osiągnięcie poziomu umożliwiającego akcesję. Decydująca jest umiejętność utrzymania już po przystąpieniu do UE dojrzałości kooperacyjnej i umiejętności z niej korzystania. Integracja europejska nie jest bowiem tylko gospodarczym związkiem celowym, do którego się jednorazowo «przystępuje». To społeczny projekt kulturotwórczy w stałej budowie. Zakłada zgodność celów, a także metod i ich aktywną realizację po przystąpieniu. Akcesja to nie tylko przystąpienie «do czegoś»; to zobowiązanie do pracy na rzecz wspólnego funkcjonowania w tym «czymś». Nie tylko integracja oparta o wspólne wartości kulturowe, wspólnie definiowane i akceptowane, wspólnie realizowane, ale i, co najważniejsze i najtrudniejsze, dalsze rozwijane wspólnoty. Konieczne jest w tym celu nabycie, także na przyszłość już po akcesji, zdolności czynnego uczestnictwa przystępujących we wspólnym kształtowaniu standardu na przyszłość dla całości Europy. Bez tego zastrzeżenia akcesja byłaby równoznaczna z kolonizacją lub imitacją.
Aby tego zarzutu uniknąć, integracja musi także, niezależnie od zdolności współpracy europejskiej, mieć za sobą demokratyczną legitymację wewnątrz kraju przystępującego, musi mieć aprobatę społeczeństwa.
Trzy różnice w perspektywie akcesyjnej założycieli i przystępujących po 2004 r.
Po pierwsze, dla późnych stowarzyszonych obecny jubileusz nie zamyka się ramami siedemdziesiątki (jak dla założycieli), lecz ma horyzont krótszy, dwudziestopięciolecia.
Po drugie, zasadniczym celem akcesji dla założycieli wspólnoty była integracja gospodarcza. Dla późnych stowarzyszonych sytuacja była inna. Wraz z akcesją otrzymywali oni kartę wstępu do klubu wyznawców wspólnych wartości demokratycznych i wspólnej wizji państwa prawa. Stawka była więc tu wyższa.
Po trzecie, akcesja przystępujących po 2004 r. oznaczała konieczność akceptacji i internalizacji (co trudniejsze) tezy, że praworządność to wierność nie tylko formalnie rozumianej literze prawa. Wspólnoty to był funkcjonujący mechanizm napędzany aktywnością TSUE. W ten sposób akcesja miała być dla tej grupy państw instrumentem tranzycji ku nowoczesnej demokracji liberalnej, na wzór (być może wówczas nieco wyidealizowany), ale już istniejących na Zachodzie Europy.
Transformacja ku demokracji liberalnej: deficyt społecznej legitymizacji
Okres poakcesyjny (w Polsce po 2004 r.) to czas przemian politycznych, ekonomicznych, prawnych, socjalnych, mentalnościowych. Sama zmiana tekstu prawa znaczyła niewiele. Nawet jeśli się umie ją przeprowadzić, trzeba jeszcze nowe prawo dobrze zaimplementować, wpasować w prawo już istniejące. Trzeba sprawić, aby było respektowane i stosowane, i to nie fasadowo, lecz w dobrej wierze. I aby ci, którzy mają z niego korzystać, potrafili to czynić. Jest to gigantyczne, właściwie nigdy nie kończące się zadanie. W Polsce zabrakło umiejętności (być może dostatecznej woli i chęci), aby elitarny, oktrojowany projekt europejski przekształcić w program społecznie zintegrowany, aby uzyskał szerszą, demokratyczną legitymację wewnętrzną. Część społeczeństwa przecież chciała tylko dostatku i bezpieczeństwa, a dostała wolność, wymagającą obrotności i inicjatywy, i to bez gwarancji sukcesu. Dla nich transformacja przynosi za mało, za wolno i na dodatek dóbr nie najbardziej przez nich cenionych. Transformacja jest ewolucją, a ewolucja postaw i mentalności wymaga czasu. Nie bez przyczyny wyczekujące zmian «doły» skracają czas przywódcom. Niecierpliwość zbyt długiego oczekiwania na obiecaną zmianę grozi wycofaniem zaufania, a to, załamaniem projektu transformacji. Sytuacja jest znana wszelkim rewolucyjnym projektom i projektom reform. W znanym dramacie Petera Weissa Jean-Paul Marat jest celem takiego właśnie buntu mas:
«Maracie, co się stało z naszą rewolucją,
Maracie, my nie chcemy już czekać na jutro,
Maracie, my wciąż jesteśmy najbiedniejszym stanem,
Dzisiaj chcemy widzieć obiecaną zmianę»[3]
Destrukcyjny dla społecznego poparcia transformacji liberalnej okazał się przede wszystkim niedostatek wrażliwości społecznej progresywnych elit, forsujących sukces indywidualny. W konsekwencji znacznie ograniczono pomoc władzy publicznej w zaspakajaniu potrzeb zbiorowych (mieszkaniowych, zdrowotnych, edukacyjnych, kulturowych). Grupy tym upośledzone czuły się wykluczone z korzystania z owoców pozytywnych przemian gospodarczych, będących skutkiem akcesji. Sprzeciw wzbudzała prymitywna teza medialna, że wykluczeni (młodzi bez pracy lub pracujący bez tradycyjnej ochrony przewidzianej w prawie pracy, rodziny wielodzietne, biedni, chorzy i ludzie zamieszkujący tereny dotknięte bezrobociem strukturalnym) są sami sobie winni, ponieważ nie dość sprawnie i skutecznie odnaleźli się w nowych warunkach. Marsz społeczny ku lepszemu uległ więc rozciągnięciu. Maruderów pozostawiono samym sobie, daleko za tymi, dla których transformacja okazała się fortunna.
Transformacja rozczarowała też same progresywne elity, szczerze zaangażowane w transformację, bo te z kolei zraziła powolność i jałowość wkładanego wysiłku. Oni, często ludzie słowa i idei, mieli nadzieję, że słowo (sama akcesja, zmiana prawa) stanie się ciałem. Postępujący w drugim dziesięcioleciu XXI wieku wzrost nastrojów nacjonalistycznych, ksenofobii, obaw przed uchodźcami (umiejętnie wykorzystywany w celach doraźnej polityki), dopełniają obrazu. To rozczarowanie potęgowała ogólniejsza zmiana klimatu politycznego. Dokonywały się one niezależnie od siebie, uniwersalnie na świecie (amerykański ruch MAGA) i w samej Europie, zarówno w krajach «dawnej» UE, jak i w tych, które do niej dołączyły w 2004 r.
Zmiana klimatu politycznego i polski kryzys praworządności
Sytuacja gospodarcza Polski jest niewątpliwym sukcesem akcesyjnym. Kontrastuje ona jednak, po początkowym okresie gwałtownego euroentuzjazmu, z osłabieniem wiary w wartości i mechanizmy demokracji. A także ze wzrostem nastrojów eurosceptycznych, najbardziej widocznych w sferze aksjologicznych fundamentów UE. W latach 2005–2007 i zwłaszcza 2015–2023 rządy w Polsce sprawowała koalicja prawicowo-konserwatywna, nieprzyjazna demokracji liberalnej, forsująca wizję demokracji suwernistycznej. W konsekwencji Polska doznała głębokiego kryzysu konstytucyjnego[4]. Spowodowało to zmianę dotychczasowego kierunku transformacji demokratycznej i nasilenie eurosceptycyzmu. Początkowo droga nieznacznie odbiegała od pierwotnej trasy. Z czasem jednak dystans rósł. Rządy centroprawicowe zakwestionowały sens wielu zmian, zwłaszcza w zakresie integracji europejskiej (nasilenie haseł eurosceptycznych, zwłaszcza wobec wartości wskazanych w art. 2 TUE), praw człowieka (obawy przed napływem imigrantów) i praworządności. Sprawy nie zaszły tak daleko jak na Węgrzech, gdzie podobnej ewolucji towarzyszyła zmiana konstytucji. W Polsce zmian dokonywano przy konstytucji niezmienionej, ale jednocześnie naginanej, obchodzonej i reinterpretowanej. Zmiany objęły szerokie połacie ustawodawstwa zwykłego. Temu towarzyszyła zasadnicza zmiana standardów funkcjonowania państwa, planowa wymiana elit i kadr kierowniczych w administracji i sądownictwie, ograniczenia transparencji działań państwa i roli mediów krytycznie nastawionych wobec zmian. Wyłączenie prawnych zabezpieczeń kontrolnych było szczególnie widoczne w ograniczeniach niezależności Trybunału Konstytucyjnego i sądownictwa w ogólności. Zwiększył się wpływ władzy politycznej na obsadę i działania trzeciej władzy. Polska Konstytucja (1997) bardzo wyraźnie podniosła rangę sądów jako uczestnika w trójpodziale władzy, ujętym w formule checks and balance. Tym samym jednak sądy, jako sprawujące «władztwo nad znaczeniem prawa» ujawniły swój potencjał i stały się widocznym celem ataków ze strony egzekutywy i polityków. Znane są zresztą inne geograficznie i historycznie podobne emulacje, zawsze wiążące się z poważnymi kryzysami konstytucyjnymi w państwach, gdzie się pojawiły.
wydarzenia lat 2015–2023 w Polsce zapewne wzbogacą historię rule of law o egzemplifikację systemowych naruszeń zasady państwa prawa. Mowa o sekwencjach zjawisk w porządku krajowym, tak ułożonych chronologicznie, aby uzyskać efekt synergii i stabilizację (jeżeli zgoła nie nieodwracalność) stanu stwarzanego przez te naruszenia. Zjawiska tego typu nasiliły się w Polsce ze szczególną intensywnością od 2015 r.[5] i stały się podstawą serii kilkudziesięciu wyroków TSUE, nie licząc działań politycznych podejmowanych przez inne organy europejskie (Komisja Europejska[6], Komisja Wenecka[7]). Trwałość systemowych naruszeń prawa okazała się większa niż można było przypuszczać. Sanacyjne działania legislacyjne po wyborach w 2023 r. spotykają się z demonstracyjnym veto prezydenta. Nie działa prawidłowo Trybunał Konstytucyjny, co stwierdził zarówno ETPCz[8], jak i TSUE[9].
TSUE w poszukiwaniu narzędzi ochrony wartości w kryzysie
Polski kryzys praworządności, podobnie jak zresztą sytuacja w Rumunii[10], Bułgarii[11] i, zwłaszcza, na Węgrzech, stał się źródłem masowego dopływu spraw do TSUE. W ten sposób kryzysy transformacyjne w Europie Centralnej przysłużyły się zbudowaniu w ramach UE uniwersalnego narzędzia sądowej obrony wartości wskazanych w art. 2 TUE.
Lata 2012–2017 to etap poszukiwania podstaw orzekania. TSUE znalazł je w 2012 r. w zakazie dyskryminacji przykrywającej czystki kadrowe w sądownictwie węgierskim[12] (sprawa C-286/12). Zaś równoległy rozwój orzecznictwa ETPCz dotyczącego tego samego kraju[13] uświadomił systemowy charakter ataków trzeciej władzy ze strony autokracji politycznej. TSUE skierował wtedy uwagę na art. 47 Karty Praw Podstawowych (skuteczność ochrony prawnej) jako podstawę orzekania[14]. Kamieniem milowym orzecznictwa TSUE w sprawach praworządności okazał się jednak wyrok w sprawie sędziów portugalskich[15]. Uznano w nim, że art. 19 TUE wprost zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia niezależności sądów i niezawisłości sędziom.
W latach 2019–2023 wyrok portugalski, wydany w apogeum polskiego kryzysu, otworzył drogę napływowi spraw z tego właśnie kraju. Rola polskich pytań prejudycjalnych w tym procesie była fundamentalna i bezprecedensowa. O ile sprawa portugalska dała TSUE ogólne narzędzie prawne, a sprawy Węgier i Rumunii zarysowały specyfikę problemu, o tyle to właśnie lawina pytań pochodzących od polskich sędziów zmusiła TSUE do przekształcenia luźnych teorii w kompletną doktrynę obrony państwa prawa. Polskie sądownictwo, niechętne do 2018 r. pytaniom prejudycjalnym, po tej dacie w dużej skali zaczęło je stosować jako obronę wobec ograniczeń, nacisków i represji skierowanych przeciw trzeciej władzy. Pytania pochodziły nie tylko od sądów najwyższych instancji, lecz od dziesiątków sądów niższych z całej Polski.
Zmiana dynamiki pracy TSUE
Żadne inne państwo w historii Unii Europejskiej, ani Węgry, ani Rumunia, nie wygenerowało tak ogromnej liczby zapytań dotyczących statusu sędziów, procedur nominacyjnych (KRS) i postępowań dyscyplinarnych. W pewnym momencie na wokandzie w Luksemburgu znajdowało się kilkadziesiąt polskich spraw jednocześnie[16]. To sprawiło, że TSUE musiał traktować kryzys praworządności w Europie Środkowo-Wschodniej nie jako lokalny incydent, ale jako egzystencjalne zagrożenie dla całej Unii. Zmusiło to Trybunał do masowego stosowania trybów przyspieszonych oraz częstego wydawania środków tymczasowych, co wcześniej zdarzało się niezmiernie rzadko.
Znamienne było też przełamanie oporu Komisji Europejskiej. W przeciwieństwie do spraw węgierskich, inicjowanych przez Komisję, w Polsce to sędziowie krajowi swoimi pytaniami zmuszali TSUE do zabierania głosu. Gdy Komisja wahała się, czy zaskarżyć dany przepis, sędziowie robili to sami w trybie prejudycjalnym.
Wreszcie sprawy z Polski stawały się laboratorium eksperymentalnym dla TSUE. Polskie reformy prawa godzące w niezależność sądownictwa były wprowadzane w sposób złożony i wyrafinowany prawnie (tworzenie nowych izb w SN, przenoszenie sędziów z macierzystych miejsc pracy, fasadowe konkursy na wolne miejsca). Z Polski przychodziły więc pytania prejudycjalne o wysokim stopniu skomplikowania. Dzięki temu TSUE musiał podejmować kwestie dotychczas niepodejmowane w orzecznictwie.
W latach 2018–2021 w polskich pytaniach przeważały kwestie ustrojowe. Wątpliwości dotyczyły m.in. obniżenia wieku emerytalnego sędziów Sądu Najwyższego (w celu rekonstrukcji jego składu), utworzenia Izby Dyscyplinarnej czy statusu upolitycznionej Krajowej Rady Sądownictwa[17]. Wtedy też Trybunał wskazał kryteria testu niezależności wymaganej dla sądu (i Krajowej Rady Sądownictwa), aby obywatel mógł mieć pewność, że nie stoi przed politycznymi nominatami. W latach 2022–2026 polscy sędziowie natomiast zaczęli masowo pytać, czy składy orzekające z udziałem osób powołanych po 2018 r. przez nową KRS są «sądem ustanowionym ustawą» w rozumieniu prawa UE. Zagadnienia te obejmowały trzy bloki tematyczne:
Status sędziów i ich nominacji: czy sędzia powołany przy udziale KRS po reformie z 2017 roku gwarantuje obywatelowi prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu[18].
System odpowiedzialności dyscyplinarnej: czy procedury dyscyplinarne wobec sędziów nie były wykorzystywane jako środek politycznej kontroli nad sądownictwem[19].
Uprawnienia do badania statusu innego sędziego: czy w ramach rozpoznawanej sprawy wolno badać status sędziego zasiadającego w składzie[20]. Na gruncie polskich spraw TSUE musiał rozstrzygnąć, czy wadliwa procedura powołania sędziego przez organ polityczny pozbawia go statusu «sądu ustanowionego ustawą». Polskie pytania wbiły klin w system nominacji, precyzując, kiedy wada powołania «zakaża» całe późniejsze wyroki[21].
Aktywność TSUE animowały nie tylko obawy i pytania sędziów krajowych kierowane do TSUE. Częścią kryzysu rozlewającego się po Europie był eurosceptycyzm zagrażający integracji. Kwestionowanie obowiązku podległości prawu europejskiemu, posłuszeństwa wyrokom TSUE było jego częścią. W tej fazie rządy (szczególnie w Polsce[22] i Rumunii) spróbowały użyć krajowych Trybunałów Konstytucyjnych do zablokowania wyroków z Luksemburga. TSUE postawił sprawę na ostrzu noża[23].
Sumując: akcesja państw Europy Centralnej umożliwiała im demokratyczną tranzycję i dawała, w postaci pomocy TSUE (obronę zasad państwa prawa, a zwłaszcza niezależności sądów). Z tego punktu widzenia przybysze w 2004 r. zaciągnęli dług w państwach «dawnych» wspólnot. Ale jednocześnie odegrali rolę «kapitolińskich gęsi» ostrzegając przed możliwymi dewiacjami władzy politycznej na wypadek populistycznego kryzysu.
Niewygodna wątpliwość
Kryzys praworządności w Europie Środkowej unaocznił zagrożenia wartości, na jakich zbudowany jest traktatowy fundament UE (art. 2 TUE). To zadecydowało o wzmożonej aktywności TSUE. Z jednej strony, bez odwagi i kreatywności prawnej sędziów, którzy masowo wysyłali pytania prejudycjalne (często ryzykując własne kariery i dyscyplinarki), unijna doktryna ochrony praworządności byłaby dzisiaj fasadowa i teoretyczna. Polska odegrała rolę motoru tej ewolucji, dostarczając Luksemburgowi najtrudniejszych pytań i zmuszając go do wydania najbardziej bezkompromisowych wyroków w historii integracji europejskiej.
Z drugiej jednak strony, władza polityczna nigdy i nigdzie nie ceniła nadmiernie aktywizmu sędziowskiego[24]. I chociaż sądy lubią się wykazać finezją orzeczniczą z okazji skierowanych do nich ciekawych spraw, ciągle jest aktualna przestroga: timeo Danaos et donna ferentes.
[1] Data wyroku CJUE, C-64/16, 27 lutego 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses c. Tribunal de Contas, ECLI:EU:C:2018:117. Ośmielił on trzecią władzę (sądy) w Polsce do wykorzystania na forum europejskim pytań prejudycjalnych jako samoobrony przed ekspansją populistycznej polityki skierowanej przeciw zasadom państwa prawa.
[2] Niezrozumienie tej dwuaspektowości (tekst-standard) prawa unijnego było m.in. trwałą przyczyną rozdźwięku w ocenie stanu praworządności między polskim rządem i organami UE w latach 2016–2023.
[3] Peter Weiss, The Persecution and Assassination of Jean-Paul Marat as Performed by the Inmates of the Asylum of Charenton Under the Direction of the Marquis de Sade, cytat wg polskiego przekładu A. Wirtha, Dialog nr 1/1965, s. 75.
[4] Co do jego przejawów: por. W. Sadurski, Poland’s Constitutional Breakdown, Oxford Comparative Constitutionalism, 2019, Oxford University Press. Ł. Bojarski, Judicial Resistance against the Rule of Law Backsliding. Judges and Citizens: the case of Poland, University of Oslo, 2023. J. Kościerzyński (ed.), Justice under pressure: repressions as a means of attempting to take control over the judiciary and the prosecution in Poland, Years 2015–2019, Iustitia, Warsaw 2019.
[5] Zmiany dotyczące Krajowej Rady Sądownictwa (organu decydującego o karierze sędziów), dotyczące pozycji Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, statusu sędziów, ich awansów, wieku emerytalnego, promocji, odpowiedzialności dyscyplinarnej, poddaniu represyjnym działaniom o charakterze mrożącym itp.
[6] Komisja Europejska po raz pierwszy w historii UE uruchomiła art. 7 ust. 1 wobec państwa członkowskiego w grudniu 2017. Powodem były reformy wymiaru sprawiedliwości wprowadzane przez rząd (dotyczące m.in. Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa), zagrażające praworządności. Sankcji z art. 7 ostatecznie nie nałożono, ale konsekwencje finansowe spotkały Polskę z innych mechanizmów. Były to m.in. dzienne kary nakładane przez TSUE (za niewykonywanie przez 17 miesięcy postanowienia zabezpieczającego wydanego przez TSUE) oraz poprzez zablokowanie wypłaty środków z Krajowego Planu Odbudowy, które odblokowano dopiero na początku 2024 roku.
[7] W okresie 2018–2026 Komisja Wenecka wydała 12 opinii dotyczących Polski, o istniejących i planowanych regulacjach sytuacji Trybunału Konstytucyjnego, Prokuratury, Krajowej Rady Sądownictwa i wymiaru sprawiedliwości oraz statusu sędziów, ich odpowiedzialności, a także projektów sanacji kryzysu.
[8] Sprawa Xero Flor przeciwko Polsce, 7 maja 2021 r. (skarga nr 4907/18).
[9] Komisja przeciwko Polsce C-448/23, 18 grudnia 2025, ECLI:EU:C:2025:975.
[10] C-357/19 z 21 grudnia 2021 r., sprawy połączone Rumunii i Bułgarii, ECLI:EU:C:2020:746 (nakaz pominięcia wyroku TK sprzecznego z prawem unijnym i zakaz karania za takie pominięcie).
[11] C-355/19 z 18 maja 2021 (obowiązek przestrzegania zaleceń Komisji Europejskiej w zakresie reform wymiaru sprawiedliwości).
[12] C-286/12 z 6 listopada 2012, ECLI:EU:C:2012:687 (obniżenie wieku emerytalnego sędziów jako pretekst do czystki kadrowej w sądach); C-564/19, IS, z 14 stycznia 2022, ECLI:EU:C:2221:949 (zakaz uznawania pytań prejudycjalnych sędziów za «nielegalne» i odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów za takie pytania).
[13] Zwłaszcza Baka v. Hungary z 23 czerwca 2026 r.
[14] Torubarov v. Hungary, C-528/15 z 6 września 2019, ECLI:EU:C:2019:626.
[15] C-64/16, z 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Tribunal de Contas, ECLI:EU:C:2018:117.
[16] Szacuje się, że w latach 2018–2026 sprawy stricte ustrojowe i dotyczące statusu sądów stanowiły około 15% do 20% wszystkich polskich pytań prejudycjalnych. Z ogólnej puli ok. 370–380 pytań zadanych w tym okresie, około 60–70 pytań dotyczyło wymiaru sprawiedliwości.
[17] Kluczowy był wyrok AK, C-585/18, 19 listopada 2019, ECLI:EU:C:2019:982.
[18] C-508/19 z 22 marca 2022, ECLI:EU:C:2022:201.
[19] C-791/19, 15 lipca 2021, ECLI:EU:C:2022:442; samo zagrożenie postępowaniem dyscyplinarnym jako niedozwolony nacisk – C-487/19, 6 października 2021, ECLI:EU:C:2021:798i.
[20] Sprawa W.Ż. C-487/19, 6 października 2021, ECLI:EU:C:2021:798i.
[21] C-508/19 z 22 marca 2022, ECLI:EU:C:2022:201.
[22] Polski Trybunał Konstytucyjny: P7/20 z 14 lipca 2021; K 3/21 z 7 grudnia 2021.
[23] Sprawa rumuńska C-357/19 z 21 grudnia 2021 r. ECLI:EU:C:2020:746 (nakaz pominięcia krajowego wyroku TK sprzecznego z prawem unijnym i zakaz karania za takie pominięcie); z Polski, zwłaszcza: C-204/21, 5 czerwca 2023, ECLI:EU:C:2023:442; Zakwestionowanie represyjnej wobec sądownictwa tzw. «ustawy kagańcowej» jako naruszającej obowiązki traktatowe; także Komisja przeciwko Polsce C-448/23, 18 grudnia 2025, ECLI:EU:C:2025:975, kwestionujący status polskiego TK jako niezależnego sądu.
[24] O czym ostatnio mógł się przekonać ETPCz, do którego państwa Rady Europy skierowały Chişinău Declaration z 15 maja 2026, sugerującą powściągliwość przy orzekaniu o kwestiach cudzoziemców.
Podziel się: