Maciej Pach: Stan epidemii fałszywej wierności Konstytucji

W piątek Minister Zdrowia Łukasz Szumowski ogłosił na obszarze całej Polski stan epidemii. Oznacza to, że tylko przez tydzień, od 13 marca 2020 r., obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego. Nie pomogły trzy (!) w tak krótkim czasie nowelizacje rozporządzenia wprowadzającego ten ostatni stan (zob. Dz.U. poz. 441, 461, 478). Okazał się on niewystarczający w obliczu szybkiego przyrostu liczby zarażonych koronawirusem.

Rząd przyznaje więc, że niebezpieczeństwo narasta. Trudno zresztą dyskutować z nieubłaganymi statystykami medycznymi. Na marginesie: trzy nowelizacje w siedem dni niepokoją, mogąc świadczyć o tym, że stan legislacyjnego przygotowania do walki z pandemią jest porównywalny do stanu przygotowania służby zdrowia. Trzeba jednak wziąć poprawkę na trudne warunki pracy i dynamikę sytuacji pandemicznej, generującej nagłe zwroty akcji.

Minister Szumowski i inni przedstawiciele władzy wykonawczej od wielu już dni powtarzają, że najgorsze dopiero przed nami. To wydaje się kluczowe dla oceny rządowej formuły reakcji na kryzys. Decydenci mieli i nadal mają świadomość skali zagrożenia. A z racji przybycia koronawirusa do Polski późną porą, znają też przynajmniej wstępnie zagraniczne doświadczenia jego ekspansji. Wiedzą, jakich mniej więcej tendencji można się spodziewać w najbliższym czasie. Nie są to prognozy optymistyczne, nawet przy założeniu o braku nieuchronności wariantu chińskiego czy włoskiego.

Stanom nadzwyczajnym Konstytucja RP z 1997 r. poświęca swój rozdział XI. Wymieniono w nim trzy rodzaje tych stanów, precyzując zarazem przesłanki wprowadzenia każdego z nich: stan wojenny (absolutnie nienadający się do walki z Covid-19), stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej.

W rachubę jako reakcja na obecne szczególne zagrożenie wywołane pandemią koronawirusa wchodzą te ostatnie dwa. Konstytucja w art. 230 pozwala wprowadzić stan wyjątkowy m.in. w razie zagrożenia bezpieczeństwa obywateli. Specyfika niebezpieczeństwa, z jakim się obecnie zmagamy, wydaje się jednak skłaniać do wyboru stanu klęski żywiołowej. Jego wprowadzenie może nastąpić w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia (art. 232 Konstytucji). Stan klęski żywiołowej wprowadza Rada Ministrów.

Podkreślmy: stan klęski żywiołowej wprowadza się nie tylko dla usunięcia skutków katastrofy naturalnej. Można po niego sięgnąć także w celu zapobieżenia tym skutkom. Stanowi o tym zarówno Konstytucja we wspomnianym art. 232, jak i ustawa o stanie klęski żywiołowej w art. 2. I to właśnie ów drugi cel – przez Konstytucję i ustawę trafnie wymieniony na pierwszym miejscu (lepiej wszak zapobiegać niż leczyć) – wybrzmiewa w postulatach jak najszybszego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.

Z pewnością obecnie nie można jeszcze mówić o masowej skali zakażeń. Tymczasem definicja katastrofy naturalnej z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej obejmuje m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi. Jednak skoro prawo dopuszcza wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie tylko dla usuwania skutków masowego zakażenia, ale również w celu zapobieżenia ich wystąpieniu, to droga dla decyzji o wyborze tej kategorii stanu nadzwyczajnego pozostaje wolna.

Zasada ostateczności stanów nadzwyczajnych pozwala sięgać po tę zarezerwowaną na użytek skrajnych sytuacji instytucję prawną jedynie w przypadku „szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające” (art. 228 ust. 5 Konstytucji).

Czy w obecnych warunkach „zwykłe środki konstytucyjne” nie wystarczają? Otóż – wbrew twierdzeniom rządu – nie wystarczają. Dowodem treść dotychczasowego rozporządzenia o ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego oraz nowego rozporządzenia o ogłoszeniu stanu epidemii. Oba zawierają rozwiązania bardzo głęboko ingerujące w prawa jednostki, dalece przekraczając granice obowiązujące w okresie normalnego funkcjonowania państwa. Na przykład wolność działalności gospodarczej w zakresie wyliczonych w obu rozporządzeniach rodzajów tej działalności została na czas nieokreślony zawieszona. Wolno to zrobić tylko w którymś z trzech konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, a nie w stanach quasi-nadzwyczajnych, znanych ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi.

Swoją drogą, różnica między wcześniejszym stanem zagrożenia epidemicznego a obecnym stanem epidemii polega m.in. na tym, że rozporządzenie ogłaszające ten drugi okazało się o połowę dłuższe od swojego poprzednika – bo wydłużyła się lista ograniczeń praw jednostki. Przyrost objętości tekstu prawnego przełoży się jednak w związku z tym na realne życie.

Nadzwyczajne zagrożenie wymaga czasowego wprowadzenia pewnych nadzwyczajnych – bolesnych, ale koniecznych – restrykcji w funkcjonowaniu społeczeństwa. Konstytucja nie przeszkadza w skutecznej walce z koronawirusem, a zarazem dba o to, aby ograniczenia były proporcjonalne do zagrożenia, aby dolegliwości nie przekraczały niezbędnego poziomu.

Przeszkodę w walce o zdrowie ludzi w obecnej sytuacji tworzy natomiast odwoływanie się do bardzo wątpliwych konstytucyjnie stanów znanych ustawie „antyzakaźnej”, zamiast sięgnąć po przewidziany na taką okoliczność stan klęski żywiołowej.

Koronawirusem zaraziło się w krótkim czasie 47 tysięcy Włochów. Z tej ogromnej rzeszy zmarły już ponad 4 tysiące. Gdy kończyłem swój niedzielny (15 marca) tekst, liczba zarażonych w Polsce wynosiła 111 osób. W tej chwili (20 marca) wzrosła do 425. To skok o 314 osób na przestrzeni 5 dni. Pojawiają się już przypadki „zarażeń wewnętrznych”, do których dochodzi między Polakami nigdzie ostatnio niepodróżującymi.

Jeżeli to nie jest zagrożenie masowym występowaniem choroby zakaźnej wśród ludzi, to co nim jest? Tym bardziej, że poziom przygotowania polskiej służby zdrowia do walki ze standardowymi zagrożeniami jest powszechnie znany – a co dopiero do walki z pandemią.

W obecnej sytuacji wprowadzenie stanu klęski żywiołowej jest dodatkowo uzasadnione zbliżającymi się kluczowymi etapami procedury wyborczej, a zwłaszcza zaplanowanym na 10 maja głosowaniem w wyborach prezydenckich. Skoro zakazujemy pobytu w szkołach i na uczelniach, w kinach i teatrach, w siłowniach i galeriach handlowych, to tym bardziej musimy powstrzymać się od organizacji posiedzeń obwodowych komisji wyborczych i od wizyt obywateli w lokalach wyborczych. Zgodnie z wszelkim prawdopodobieństwem konsekwencją tych przedsięwzięć byłaby masowa covidyzacja społeczeństwa. Z kolei szanse na to, że do tego czasu pandemia będzie już melodią przeszłości, są bliskie zeru.

Nie tylko wypaczenie przebiegu kampanii wyborczej nakazuje wprowadzić jak najszybciej stan klęski żywiołowej. Przede wszystkim przemawia za tym obowiązek troski o ludzkie zdrowie i życie. Kolejne protezy prawne (stan zagrożenia epidemicznego, stan epidemii), zastępowane szybko jedna przez drugą, nie służą wywiązaniu się przez władzę państwową z tego konstytucyjnego obowiązku. I są na bakier z Konstytucją.

Warto przy okazji sprostować dwie nieprawdy – zaraźliwe niczym koronawirus – powtarzane ostatnio jak mantra przez środowisko PiS, m.in. przez Marcina Horałę, Adama Bielana i Łukasza Schreibera w wypowiedziach w programach TVN24, a ostatnio przez samego Jarosława Kaczyńskiego na antenie RMF FM. Choć Prezes akurat wykazał się (połowicznie) większą szczerością, o czym jeszcze wspomnę na końcu.

Po pierwsze, mówią politycy PiS, że Konstytucja traktuje opóźnienie wyborów jako skutek, a nie przyczynę stanu nadzwyczajnego. Jej art. 228 ust. 7 istotnie tak rzecz ujmuje – ale trzeba spojrzeć na sens i kontekst tego przepisu, nie tylko na literę. Byłoby manipulacją i rażącym naruszeniem Konstytucji, gdyby stan nadzwyczajny wprowadzono po to, aby zarządzający go politycy odsunęli na wygodniejszy dla siebie termin wybory powszechne. Jeżeli jednak opóźnienie wyborów realnie ma służyć np. uniknięciu rozwoju epidemii, to wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego znajduje konstytucyjne uzasadnienie – bo wtedy odroczenie wyborów jest podporządkowane zasadniczemu celowi ustanowienia stanu nadzwyczajnego: zapobieganiu ekspansji skutków katastrofy naturalnej.

Po drugie, słyszymy, że nie wolno wprowadzić stanu klęski żywiołowej czy stanu wyjątkowego, bo miałoby to się koniecznie wiązać z drastyczniejszymi niż dotąd ograniczeniami praw jednostki. Przedstawia się to jako wynikający z przepisów prawa nieuchronny skutek i straszy np. cenzurą prewencyjną prasy. To prawda, że w stanie wyjątkowym ustawa pozwala na cenzurowanie prasy, ale Konstytucja nawet w stanach nadzwyczajnych nakazuje respektować zasadę proporcjonalności.

Zobowiązuje ona do tego, aby podejmowane działania odpowiadały stopniowi zagrożenia i zmierzały do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa (art. 228 ust. 5). Dlatego ustawa o stanie wyjątkowym i ustawa o stanie klęski żywiołowej nakazują wskazać w rozporządzeniu o wprowadzeniu danego stanu, które z zestawu ograniczeń dopuszczonych tymi ustawami znajdą zastosowanie. Nieprawdą jest, jakoby wówczas nolens volens następowała automatyczna aktywacja wszystkich ustawowych form ograniczeń. W razie sięgnięcia po stan wyjątkowy cenzura prewencyjna – nieprzydatna przecież w walce z epidemią – mogłaby zostać wprowadzona wyłącznie z inicjatywy rządu, bo to rząd wnioskuje do Prezydenta o wydanie rozporządzenia. Gdyby zaś rząd sięgnął po tego rodzaju zupełnie nieadekwatne, restrykcyjne środki, to potwierdziłyby się zarzuty o autorytarne ciągoty wspierającej go formacji.

 W kwestii intencji PiS oddajmy głos Jarosławowi Kaczyńskiemu. – (…) nie ma powodu ukrywać, że to, co dzieje się w samej Polsce – ale przede wszystkim to, co dzieje się wokół Polski w sferze gospodarczej, jest niebezpieczne. I tutaj na chwilę może wrócę do poprzedniego tematu – z punktu widzenia gospodarki, z punktu widzenia przeciwstawiania się kryzysowi gospodarczemu, stabilizacja polityczna, więc stan powyborczy jest nieporównanie korzystniejszy niż ten przedwyborczy. No i oczywiście byłoby to – dodam – niezwykle niekorzystne, żeby prezydent i premier byli z różnych obozów politycznych i się spierali. Jest tak, że potrzebujemy dzisiaj wśród innych warunków skutecznego przeciwstawiania się kryzysowi, także politycznej stabilizacji. To jest także przyczyna, która powoduje, że te wybory powinny się odbyć 10 maja. Ale, powtarzam, główna przyczyna ma tu konstytucyjny charakter – zapewnia Prezes w rozmowie z Krzysztofem Ziemcem.

 Nawrócenie się przez działaczy PiS na Konstytucję z 1997 r. trzeba by uznać za najbardziej zaskakującą reakcję na pandemię Covid-19, o ile tylko byłaby to reakcja prawdziwa. Nietrudno się zdziwić, gdy po ponad 4 latach sekwencji nalotów dywanowych na instytucje ochrony porządku konstytucyjnego, nagle co rusz słyszymy z ust bombardujących deklaracje respektu dla ustawy zasadniczej. Cyniczne to, a przy okazji obudowane dezinformacją na temat regulacji prawnej zawartej w Konstytucji.