Rzecznik Praw Obywatelskich na swojej stronie internetowej informuje, że dwukrotnie delegacji RPO, udającej się do strefy nadgranicznej, utrudniano przejazd. W trakcie kontroli funkcjonariusz Policji miał być „arogancki” i ignorować upoważnienia pracowników Biura RPO do wjazdu w strefę objętą stanem wyjątkowym. Sytuacja budzi zaniepokojenie Rzecznika, ale Komendant Główny Policji twierdzi, że nie doszło do żadnych nieprawidłowości.
I.
Pierwszy raz delegacja RPO (podróżująca wówczas wraz z delegacją Komisarz ds. Ochrony Praw Człowieka Rady Europy) została zatrzymana 18 listopada 2021 r. Do zatrzymania doszło przed strefą stanu wyjątkowego. Policjant poinformował członków delegacji, że nie będą mogli wjechać do strefy stanu wyjątkowego, mimo że posiadali oni upoważnienia do wykonywania zadań w terenie objętym stanem wyjątkowym (które na mocy § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2021 r. w sprawie ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego[1] zwalniały ich z zakazu przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym).
W wyjaśnieniach KGP wskazał, że delegacja RPO nie okazała żadnych upoważnień (choć Rzecznik wskazuje, że było inaczej), stąd policjant nabrał wątpliwości, czy może ona wjechać do strefy stanu wyjątkowego. A że ostatecznie (tj. po 30 minutach oczekiwania) delegacjom pozwolono kontynuować podróż, to nie ma podstaw do stawiania tez o nieprawidłowym działaniu Policji w tej sytuacji.
Czy na pewno? Po pierwsze trzeba zauważyć, że kontrola drogowa odbyła się przed strefą stanu wyjątkowego (jak wskazuje RPO, policjant nie chciał wskazać, gdzie ona się zaczyna), a delegacje do tej strefy wcale wjeżdżać nie chciały. Po drugie: delegacje się wylegitymowały i przedstawiły stosowne upoważnienia do wjazdu do strefy stanu wyjątkowego, skąd więc podejrzliwość policjanta (a nie powinna to była być dla niego sytuacja nowa, bo sam KGP pisze o tym, że często pracownikom Biura RPO na podstawie stosownych upoważnień do strefy stanu wyjątkowego pozwalano wjeżdżać)?
Działania Policji utrudniały wykonywanie zadań Rzecznika – i to jest niewątpliwe. Niepokoić powinien brak refleksji KGP nad sytuacją i przejście nad nią do porządku dziennego, bo w gruncie rzeczy „nic się nie stało”. Z pewnością „coś” się stało i należałoby podjąć kroki, które takim sytuacjom miałyby przeciwdziałać.
II.
O tym, że sprawę Policja zbagatelizowała, może świadczyć to, że 3 grudnia 2021 r. doszło do podobnej sytuacji. Sprawa jest w tym wypadku o tyle ciekawsza, że działa się w innym otoczeniu normatywnym. Obowiązywała wtedy już ustawa o ochronie granicy państwowej[2] w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw[3]. Nowelizacja ta dała ministrowi właściwemu ds. administracji uprawnienie do wprowadzenia czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej (zakaz ten wprowadzono 30 listopada 2021 r.).
I o ile delegacji, po otrzymaniu od Straży Granicznej informacji o wydaniu zgody na przebywaniu członków delegacji na obszarze objętym zakazem, pozwolono jechać dalej i być może nie ma tu czego analizować, to o tyle ciekawe są wyjaśnienia KGP co do przepisów, które zezwalają na wjazd do tej strefy.
Ustawa o ochronie granicy w art. 12b ust. 2 stanowi, że zakazu przebywania w strefie objętej zakazem nie stosuje się do osób, którym komendant placówki Straży Granicznej zezwolił na przebywanie, na czas określony i na określonych zasadach, na obszarze objętym zakazem. Takim zezwoleniem dysponowała delegacja. Według KGP bez tego zezwolenia delegacja nie mogłaby kontynuować swojej podróży. To intrygujące stwierdzenie.
III.
Zwróćmy uwagę na art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich[4], który mówi, że Rzecznik, jeśli podejmuje sprawę i samodzielnie prowadzi postępowanie wyjaśniające, ma prawo zbadać, nawet bez uprzedzenia, każdą sprawę na miejscu. Dawałoby to Rzecznikowi prawo wjazdu do strefy objętej zakazem bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia. KGP twierdzi jednak, opierając się na opinii prawnej, którą ma dysponować, że powyższy przepis wyprzedzają w stosowaniu przepisy art. 12a i 12b ustawy o ochronie granicy, a to na mocy reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali.
Według Policji przepisy ustawy o ochronie granicy mają też pierwszeństwo stosowania przed postanowieniami Protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania[5] (które też dawałyby Rzecznikowi prawo wstępu do strefy). Rozumowanie, przyjmowane przez KGP, nie wydaje się słuszne.
IV.
Przepisy Protokołu fakultatywnego stanowią o działaniu krajowych mechanizmów prewencji, które mają uprawnienia m.in. do regularnego sprawdzania sposobu traktowania osób pozbawionych wolności w miejscach zatrzymań. W Polsce funkcje takiego organu wizytującego wykonuje Rzecznik (art. 4 ustawy o RPO).
Przez miejsca zatrzymań, gdzie można dokonywać wizytacji, rozumie się miejsca, gdzie „przebywają lub mogą przebywać osoby pozbawione wolności na podstawie polecenia organu władzy publicznej bądź za jego namową, zgodą lub przyzwoleniem”. Zwróćmy uwagę na to, jak szeroka jest to definicja. Rzecznik, aby mógł dokonać wizytacji, wystarczy, że ma podejrzenie, że w danym miejscu przebywają osoby, które są pozbawione wolności chociażby za przyzwoleniem władzy publicznej. Kryteria takiego miejsca zdają się spełniać tereny nadgraniczne. Co więcej, art. 20 Protokołu stanowi przy tym, że krajowy mechanizm prewencji ma „swobodę wyboru miejsc, które zechce odwiedzić”.
Z powyższych regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że Rzecznik ma prawo, jeśli wykonuje zadania krajowego mechanizmu prewencji, odwiedzania dowolnych miejsc. To powinno nas doprowadzić do stwierdzenia, że przepisy Protokołu fakultatywnego stoją w sprzeczności ze znowelizowaną ustawą o ochronie granicy. Jako że protokół fakultatywny jest umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, to kolizję norm Protokołu i ustawy rozwiązuje zastosowanie art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem pierwszeństwo stosowania ma umowa międzynarodowa. Odwoływanie się tu do innych reguł kolizyjnych obowiązujących w nauce prawa jest sprzeczne z Konstytucją RP.
V.
Wprowadzony czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej nie obowiązuje osób, które mają zezwolenie od komendanta placówki Straży Granicznej (jak już wspomniano) oraz podmiotów, o których mowa w art. 12b ust. 1 i 4 tej ustawy. Nie ma wśród tych podmiotów Rzecznika ani pracowników jego Biura. Czy automatycznie przesądzałoby to o tym, że zakaz stosuje się też do Rzecznika?
Według KGP tak, bowiem zakaz i ustanowione od niego wyjątki, o których mowa w art. 12a i 12b ustawy o ochronie granicy, stanowią lex specialis wobec przepisów ustawy o Rzeczniku. W rzeczywistości jest jednak inaczej. Przepis art. 12 ustawy o ochronie granicy, który mówi o możliwości czasowego zakazu przebywania na określonym obszarze w strefie nadgranicznej, nie ma możliwości wyłączyć stosowania art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o Rzeczniku, bowiem nie statuuje on jeszcze żadnego zakazu. Zakaz wprowadzony został rozporządzeniem i to przepisy rozporządzenia są w kolizji z przepisami ustawy o Rzeczniku. Kolizji tej nie będzie się rozwiązywać jednak za pomocą reguły lex specialis, ale lex superior derogat legi inferiori. To reguła kolizyjna o charakterze hierarchicznym, a nie merytorycznym czy chronologicznym (która wszak też mogłaby tu być przywoływana) będzie tutaj decydowała o pierwszeństwie stosowania poszczególnych norm.
Taka, jak wyżej przedstawiona wykładnia przepisów i wywodzących się z nich norm, jest zasadna nie tylko ze względu na hierarchiczność polskiego porządku prawnego, ale również ze względu na niekonstytucyjność rozporządzenia wprowadzającego zakaz przebywania w strefie nadgranicznej (rozporządzenie to, jak pisał prof. Piotr Tuleja: „stanowi obejście przepisów Konstytucji i narusza szereg jej norm”[6]). W procesie wykładni prawa powinno się dążyć do takich rezultatów, o ile tylko są one możliwe, które pozwolą na pominięcie stosowania niekonstytucyjnego rozporządzenia.
VI.
Zaprezentowana przez KGP wykładnia omawianych w tym tekście przepisów nie przekonuje. Była to wykładnia raczej oparta na zasadzie uzyskania interpretacji zgodnej z bieżącymi potrzebami, aniżeli osadzonej na prawie i logicznym rozumowaniu. W obliczu kryzysu humanitarnego na granicy takie działania są niebezpieczne. Utrudniają bowiem działanie takim organom, jak choćby Rzecznik Praw Obywatelskich. A prawa człowieka nie powinny przecież przegrywać z partykularnymi interesami służb.
[1] Dz.U. z 2021 poz. 1613.
[2] Dz.U. z 2022 r. poz. 295.
[3] Dz.U. z 2021 poz. 2191.
[4] Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 627).
[5] Protokół Fakultatywny do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Nowym Jorku dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2007 poz. 192).
[6] P. Tuleja, Czasowy zakaz przebywania w strefie nadgranicznej a kryzys humanitarny, Monitor Konstytucyjny (https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/20423).
Podziel się: