Motto: Proces powstawania prawa wyborczego nie jest prosty, wymaga czasu, profesjonalizmu i wiedzy tego, kto jest jego twórcą, a gdy tego zabraknie, korzystania z doświadczenia tych, którzy mają ku temu potrzebne umiejętności praktyczne zdobyte w konkretnych warunkach i w środowisku społecznym

Przewodniczący PKW sędzia Ferdynand Rymarz

publikacja pierwotna: 8 grudnia 2011 r. w Obserwatorze Konstytucyjnym.

Anna Rakowska-Trela, doktor habilitowana nauk prawnych, profesor nadzwyczajny, specjalistka z zakresu prawa konstytucyjnego, adwokat i samorządowiec

Przez wiele lat prawo wyborcze w Polsce, a więc jedna z tych jego dziedzin, które są najpodatniejsze na zmiany powodowane widzimisię polityków i ich – zazwyczaj krótkowzrocznym – interesem, trzymało jednak fason, a w niektórych aspektach goniło z powodzeniem międzynarodowe standardy. Ta dobra passa zmieniła się jednak w czasie VIII kadencji Sejmu, kiedy to prawo wyborcze wyraźnie stało się przedmiotem populistycznych przepychanek.

Niniejszy tekst ma na celu chronologiczne przedstawienie zmian legislacyjnych prowadzących w gruncie rzeczy do unicestwienia demokratycznego prawa wyborczego w Polsce. W zasadzie – wbrew tytułowi – nie jest to kronika wypadków, wypadek bowiem to czyn nieumyślny (przy wypadku drogowym, o ile naruszenie zasad bezpieczeństwa w ruchu może mieć charakter umyślny, o tyle samo spowodowanie wypadku wraz z określonymi skutkami zawsze musi być objęte nieumyślnością sprawcy). W odniesieniu do unicestwiania prawa wyborczego nie sposób przyjąć, iż jego sprawcy nie działają umyślnie, z zamiarem innym niż bezpośredni.

Cały proces niszczenia prawa wyborczego i jego standardów w Polsce podzieliłam na trzy etapy, z których każdy cechuje się inną dynamiką i – jak można zaobserwować – innym stopniem bezczelności w niszczeniu demokratycznego prawa wyborczego. Pierwszy z tych etapów określam jako obniżenie standardów. Drugi to etap przejściowy, stanowiący de facto przygotowania do ostatecznego ciosu, zaś trzeci można bez przesady określić właśnie jako ostateczny cios.

  1. Obniżenie standardów.

Dnia 10 listopada 2017 r. do Marszałka Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Dotyczył on w znacznej części kodeksu wyborczego.

Pierwsze czytanie projektu na posiedzeniu Sejmu odbyło się 24 listopada 2017 r., 11 stycznia 2018 r. ustawę przekazano do podpisu Prezydenta. Ustawę ogłoszono 16 stycznia 2018 r. Oznacza to, że prace nad ustawą zmieniającą istotnie i dogłębnie 4 ustawy ustrojowe, w tym kodeks wyborczy, trwały jedynie dwa miesiące, co wywołało wówczas uzasadnione oburzenie, jednak z obecnej perspektywy przyjmowania znaczących zmian w jedno popołudnie wydawać się może wysokim standardem stanowienia prawa.

Co było w tych zmianach wysoce sprzeczne z dotychczasowymi standardami? Najbardziej kontrowersyjne przyjęte wówczas nowości sprowadzały się do wymiany i upolitycznienia administracji wyborczej, w tym komisarzy wyborczych, szefa Krajowego Biura Wyborczego, a w późniejszej perspektywie także Państwowej Komisji Wyborczej. Ustawodawca zdecydował także o istotnym ograniczeniu możliwości głosowania korespondencyjnego (w projekcie proponowano całkowite jego zniesienie, bo – jak pisano w uzasadnieniu: „głosowanie korespondencyjne w istotny sposób zwiększa ryzyko nieprawidłowości”). Poważnie rozluźniono ograniczenia finansowania kampanii wyborczej, co osłabia zasadę jawności finansowania polityki. Obcięto kompetencje samorządów odnośnie do organizacji wyborów. Dokonano istotnych, niemających merytorycznego uzasadnienia zmian w samorządowym prawie wyborczym (likwidacja jednomandatowych okręgów wyborczych i wyborów większościowych w gminach niebędących miastami na prawach powiatu, wprowadzenie tzw. dwukadencyjności – kandydatem na wójta nie może być osoba, która została wybrana dwukrotnie na tę funkcję w wyborach powszechnych).

  1. Etap przejściowy

Można powiedzieć, że symbolicznie pierwszy etap zakończył się, a rozpoczął drugi w poniedziałek, 20 stycznia 2020 r., kiedy to prezydent Andrzej Duda powołał nowy skład Państwowej Komisji Wyborczej. W oparciu o wysoce wątpliwe argumenty, oparte na twierdzeniu, że obliczanie wyników wyborów samorządowych w 2014 r. nie poszło tak sprawnie jak powinno, ustawodawca i wykonujące jego wolę organy państwa doprowadziły wtedy ostatecznie do zlikwidowania niezależnej, sędziowskiej PKW i powołania w jej miejsce PKW politycznej, składającej się jedynie z dwóch sędziów i 7 osób wybranych przez Sejm (w miejsce dotychczasowych 9 sędziów). Niestety ta zmiana, wraz z niespodziewaną jeszcze wówczas, ale już nadchodzącą pandemią wirusa SARSCoV2, ułatwiła przyjmowanie zmian w drugim i trzecim etapie niszczenia prawa wyborczego.

Drugi etap, który poczytuję jako przejściowy pomiędzy jedynie obniżaniem standardów a ostatecznie zadanym prawu wyborczemu ciosem, miał miejsce w nocy z 26 na 27 marca b.r., kiedy to Sejm, działając zupełnie niespodziewanie, przyjął zgłoszoną chwilę wcześniej poprawkę do ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, rozszerzając możliwość głosowania korespondencyjnego także na osoby podlegające w dniu głosowania obowiązkowej kwarantannie, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz na osoby powyżej 60 roku życia.

Dlaczego uważam to za moment przełomowy? Dlatego, że absolutnie skandaliczna była procedura przyjmowania zmian. Obywateli zasypiających wieczorem 26. marca, przekonanych, że Sejm pracuje nad minimalizowaniem społecznych i gospodarczych skutków pandemii, rano obudziła informacja, że niejako przy okazji dokonano nagłych zmian w kodeksie wyborczym. Bez uprzedzenia, bez trybu, bez terminów. Wątpliwości budziła także merytoryczna strona uchwalonych rozwiązań: skąd granica 60 lat? Kto i jak dostarczy projekty osobom w kwarantannie i izolacji? Co z przebywającymi w szpitalach zakaźnych? Co z wyborcami za granicą? Na te pytania ustawodawca nie odpowiedział.

Nowelizacja z pewnością była antydemokratyczna, antywyborcza. Łatwość jej przeprowadzenia zachęciła nadto większość sejmową do wprowadzenia zmian dalej idących: do zadania demokratycznemu prawu wyborczemu ostatecznego, śmiertelnego ciosu. Przynajmniej w odniesieniu do wyborów Prezydenta zarządzonych w 2020 r.

  1. Ostateczny cios

Dnia 31 marca grupa posłów złożyła projekt ustawy w sprawie szczególnych zasad przeprowadzania głosowania korespondencyjnego w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. (druk 314), zakładający głosowanie pocztowe dla wszystkich. Do tego projektu złożono też autopoprawkę (druk 314-A). Projekt ten jednak przepadł: został odrzucony w 1. czytaniu, dzięki mobilizacji opozycji i demobilizacji obozu rządzącego.

To jednak nie zniechęciło większości sejmowej. Już 6 kwietnia 2020 r. wpłynął do Marszałka Sejmu projekt ustawy o szczególnych zasadach przeprowadzania wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r., bardzo zbliżony do tego zawartego w druku 314-A, tym niemniej idący jeszcze dalej. Jego autorzy, poza wprowadzeniem głosowania pocztowego dla wszystkich (celowo nie nazywam go głosowaniem korespondencyjnym, zaproponowana konstrukcja nie spełniała bowiem żadnych standardów stawianych temu alternatywnemu sposobowi głosowania) chcieli m.in. także przyznać Marszałkowi Sejmu prawo do zmiany terminu wyborów prezydenckich, co jest oczywiście konstytucyjnie niedopuszczalne. Tego samego dnia projekt ten, ponownie bez uprzedzenia, bez trybu, bez terminów, po przyjęciu kilku poprawek, został uchwalony w trzech czytaniach, co samo w sobie jest już równoznaczne z odejściem od konstytucyjnych, demokratycznych wyborów Prezydenta RP.

Jeżeli ustawa z 6 kwietnia 2020 r., po rozpatrzeniu jej przez Senat i ponownie przez Sejm, wejdzie w życie, to wybory Prezydenta RP zarządzone w 2020 r. zostaną przeprowadzone wyłącznie w drodze głosowania pocztowego. I w sumie nie będą wyborami w rozumieniu konstytucyjnym.

Dlaczego – jak wspomniałam – nie będzie to głosowanie korespondencyjne? Z kilku przyczyn. Po pierwsze, co ma znaczenie fundamentalne, przyjęte w ustawie rozwiązania nie gwarantują w najmniejszym stopniu, że wyborca dostanie swój pakiet wyborczy i w związku z tym że będzie miał szansę oddać za jego pośrednictwem głos. Zgodnie z ustawą bowiem operator pocztowy ma pakiet wyborczy po prostu wrzucić do skrzynki. Są wyborcy, którzy nie mają skrzynki pocztowej. Są tacy, którzy wpisani do rejestru są gdzie indziej. Nie można wreszcie wykluczyć, że listonosz po prostu pakietu wyborczego do skrzynki z jakichś przyczyn nie wrzuci albo że pakiet wyjmie kto inny niż wyborca, do którego jest on adresowany.

Dotychczas w głosowaniu korespondencyjnym pakiety wyborcze musiały być doręczane do rąk własnych wyborcy, który musiał własnoręcznym podpisem potwierdzić odbiór.

Wyborca, po zagłosowaniu, swoją kopertę ma – jak postanowił ustawodawca –  umieścić sam lub za pośrednictwem innej osoby, nie wcześniej niż o godzinie 6.00 i nie później niż do godziny 20.00 w „dniu głosowania”, w specjalnie przygotowanej do tego celu nadawczej skrzynce pocztowej operatora wyznaczonego na terenie gminy, w której widnieje w spisie wyborców.

Także więc na tym etapie nie ma żadnej kontroli, kto „głosuje”, a kontrola ta jest przecież istotą powszechnych, równych wyborów.

Tak oddane głosy liczyć ma gminna obwodowa komisja wyborcza właściwa dla wszystkich wyborców w gminie. Tym samym więc kilkunasto-, a nawet kilkudziesięcioosobowa komisja wyborcza będzie liczyła dziesiątki, a nawet setki tysięcy głosów. O pomyłkę nietrudno.

Te rozwiązania same już w sobie są zaprzeczeniem demokratycznych, powszechnych, równych wyborów. Ocenę tę dodatkowo uwypukla tryb, w jakim zostały przyjęte: nagły, bez zachowania terminów, bez opinii, konsultacji, dyskusji.

To jednak nie koniec skandalicznych zmian w sferze wyborczej. Równolegle bowiem miały miejsce i inne wydarzenia, zarówno w sferze prawnej, jak i faktycznej. Mocą ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (tzw. tarcza 2.0) wstrzymano czynności wyborcze organów wyborczych przewidziane w kodeksie wyborczym, w tym m.in. dotyczące druku kart do głosowania, kodeksowego głosowania korespondencyjnego, co uczyniło praktycznie niemożliwym przeprowadzenie wyborów w tradycyjnym kodeksowym (jeszcze przecież obowiązującym) trybie.

Ze sfery faktycznej: Poczta Polska rozpoczęła przygotowania do głosowania na podstawie nieobowiązującej ustawy, a więc bez podstawy prawnej. Podobnie bez podstawy prawnej drukowane są karty do głosowania. Wojewodowie i Poczta Polska żądają od samorządów wydania spisów wyborców – także bez podstawy w przepisach prawa. Te działania słusznie są oceniane przez licznych prawników jako przekroczenie uprawnień, a więc czyny przestępne.

Więcej: Jarosław Gowin przygotowuje i składa (z grupą posłów, wśród których są ci sami, którzy podpisali także projekt o głosowaniu pocztwoym) projekt zmiany konstytucji, który ma wejść w życie w czerwcu b.r. i – jak czytamy w jego art. 2 ust. 2 – spowodować, że majowe wybory staną się bezskuteczne.

O niekonstytucyjności, a wręcz niegodziwości, nieetyczności i nikczemości  przywołanych rozwiązań i wydarzeń głośno i jednym głosem mówią przedstawiciele nauki prawa, organizacje pozarządowe, a także m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich.

W tym gorącym czasie, kiedy ważą się losy demokratycznych wyborów, wszyscy też czekają na stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej. Ta jednak 24 kwietnia 2020 r. wydaje stanowisko, w którym stwierdza, że „nie jest uprawniona do oceny wprowadzanych przez ustawodawcę regulacji, lecz zobowiązana jest ustawowo do ich realizacji. Kwestie związane z ustaleniem sposobu przeprowadzenia wyborów są bowiem decyzjami o charakterze politycznym, a Państwowa Komisja Wyborcza z uwagi na charakter wykonywanych ustawowych zadań nie może wypowiadać się w tego rodzaju sprawach. Decyzje polityczne w przedmiotowym zakresie należą do wyłącznej kompetencji ustawodawcy”.

Obserwacje działalności PKW jeszcze w składzie sprzed zmian ze stycznia 2020 r., która głośno protestowała przeciwko przyjmowaniu niekonstytucyjnych rozwiązań zawartych w nowelizacji ze stycznia 2018 r., każe założyć, że sędziowska PKW zabrałaby głos w tej sprawie, broniąc wolnych wyborów i standardów międzynarodowych i konstytucyjnych. Ferdynand Rymarz w cytowanym na początku artykule pisał dalej, że „kompetentnym i uprawnionym podmiotem jest w tej mierze [do udziału w procesie powstawania prawa wyborczego – przyp. A. R-T.] Państwowa Komisja Wyborcza, składająca się z dziewięciu sędziów (po trzech z Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego)

Tym razem jednak PKW skapitulowała. W ten właśnie sposób pandemia wirusa SARSCoV2 wraz z PKW w nowym składzie ułatwiły ustawodawcy zadanie ostatecznego ciosu powszechnym i równym wyborom prezydenckim.

Posted by redakcja