6, 7 i 15 czerwca 2018 r. – niby zwyczajne dni polskiego parlamentaryzmu, a jednak niezupełnie. Wydawałoby się, że w głosowaniach Sejmu mogą uczestniczyć wyłącznie posłowie sprawujący mandat. Tym razem rękę podnosił i naciskał przyciski także były poseł.
Sprawę wywęszył prowadzący na Facebooku profil „Ceiling Sejm” niezawodny Kot Sejmowy. Otóż 5 czerwca br. Konrad Głębocki został mianowany przez Prezydenta Andrzeja Dudę Ambasadorem Nadzwyczajnym i Pełnomocnym RP w Republice Włoskiej. Kompetencję, o której mowa w art. 133 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, Prezydent wykonał, wydając postanowienie nr 110.33.2018 (M.P. poz. 612). Rzecz w tym, że Konrad Głębocki w ostatnich wyborach do Sejmu uzyskał mandat poselski. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 1 Konstytucji RP mandatu posła nie można łączyć m.in. z funkcją ambasadora.
Do ww. przepisu ustawy zasadniczej nawiązuje art. 247 § 1 pkt 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.; dalej: Kodeks), w myśl którego wygaśnięcie mandatu posła następuje w przypadku „powołania w toku kadencji na stanowisko lub powierzenia funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu posła”. Co istotne, art. 247 § 5 Kodeksu brzmi: „Wygaśnięcie mandatu posła powołanego lub wybranego w czasie kadencji na stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 6 i 7, następuje z dniem powołania lub wybrania”. Z kolei art. 249 § 1 Kodeksu stanowi: „Wygaśnięcie mandatu posła niezwłocznie stwierdza Marszałek Sejmu w drodze postanowienia”. Należy podkreślić, że postanowienie to nie tworzy nowej sytuacji prawnej, a jedynie potwierdza powstanie takiej sytuacji z mocy prawa. Jak zauważył Bogusław Banaszak, posiada ono „niewątpliwie charakter deklaratoryjny. To ustawodawca przesądza o utracie mandatu w pewnych okolicznościach określonych prawem. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu poselskiego przez Marszałka ogranicza się tak naprawdę do potwierdzenia zaistnienia tych okoliczności. Mandat nie wygasa więc z woli Marszałka Sejmu”[1].
Teza o jedynie deklaratoryjnym charakterze postanowienia Marszałka Sejmu absolutnie dominuje w nauce prawa[2]. Natomiast odosobniony jest pogląd Andrzeja Kisielewicza, którego zdaniem ustawa „bezpośrednio nie przesądza o wygaśnięciu konkretnego, indywidualnego mandatu. Uzależnia ten skutek od postanowienia Marszałka i na tej podstawie można powiedzieć, że postanowienie Marszałka Sejmu o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu posła ma charakter deklaratywno-kształtujący”. Jednocześnie A. Kisielewicz zauważa, że „Marszałek Sejmu nie może odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, jeżeli ustali, że istnieje określona ustawą podstawa (przesłanka) stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Jest również obowiązany do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z datą zaistnienia okoliczności stanowiącej ustawową przesłankę wygaśnięcia mandatu”[3]. Już choćby w świetle tej ostatniej, zresztą wynikającej z art. 247 § 5 Kodeksu, uwagi nie sposób bronić poglądu o „deklaratywno-kształtującym” charakterze postanowienia. Skoro Marszałek Sejmu musi w nim jako datę wygaśnięcia mandatu podać datę wystąpienia okoliczności determinującej owo wygaśnięcie, to okazałoby się, że w okresie pomiędzy tą datą a datą wydania postanowienia poseł sprawował (a co najmniej mógł sprawować) mandat, który już wygasł. Taka byłaby logiczna (?!) konsekwencja tezy o nie tylko deklaratoryjnym charakterze postanowienia.
Podsumujmy. Mandat poselski osoby mianowanej ambasadorem wygasa z mocy prawa z dniem tego mianowania (art. 247 § 1 pkt 6 i art. 247 § 5 Kodeksu), a nie dopiero z dniem wydania postanowienia przez Marszałka Sejmu, które jedynie stwierdza wygaśnięcie mandatu. Nie zmienia to faktu, że Marszałek Sejmu ma ustawowy obowiązek wydać takie postanowienie. I to niezwłocznie.
W dotychczasowej praktyce obecnej kadencji Marszałek Sejmu wydawał postanowienia stwierdzające wygaśnięcie mandatu w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 247 § 1 pkt 6 rzeczywiście niezwłocznie, bo w dniu wystąpienia takiej okoliczności[4]. Natomiast w opisywanej sprawie „niezwłocznie” oznaczało… 27 dni. Dopiero bowiem 2 lipca br. Marszałek Sejmu wydał postanowienie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Konrada Zygmunta Głębockiego (M.P. poz. 667)[5]. Początkowo, z uwagi na dość późną datę (25 czerwca br.) ukazania się „Monitora Polskiego” zawierającego postanowienie Prezydenta w sprawie mianowania Konrada Głębockiego ambasadorem, nie mogłem wykluczyć, że powodem zachowania Marszałka Sejmu było oczekiwanie na kontrasygnatę Prezesa Rady Ministrów pod postanowieniem Prezydenta. Przypomnijmy, że zostało ono wydane 5 czerwca br., jednak jest to akt urzędowy Prezydenta, który – zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji RP – wymaga dla swojej ważności podpisu premiera. Zatem skutek w postaci mianowania Konrada Głębockiego ambasadorem wystąpił dopiero wówczas, gdy pod postanowieniem Prezydenta widniały oba podpisy – Andrzeja Dudy i Mateusza Morawieckiego. Warto tu odnotować, że mimo istotnych zmian kształtu kontrasygnaty w porównaniu z wcześniejszym stanem prawnym, pod rządami ustawy zasadniczej z 1997 r. kontynuowana jest (po tych zmianach, moim zdaniem, wątpliwa) praktyka kontrasygnaty… uprzedniej – najpierw pod projektem aktu podpisuje się premier, a dopiero następnie Prezydent[6]. Należy przyjąć, że wówczas akt urzędowy staje się ważny z chwilą złożenia podpisu przez Prezydenta[7]. Przypuszczałem, że taką kolejność podpisywania zastosowano i w omawianej sprawie, a wątpliwości rozwiała odpowiedź z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na mój wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którą otrzymałem 19 lipca br. Jak w niej stwierdzono, „Prezes Rady Ministrów podpisał postanowienie Prezydenta RP z dnia 5 czerwca 2018 r. nr 110.33.2018 w dniu 1 czerwca 2018 r.”. Oznacza to, że akt mianowania Konrada Głębockiego ambasadorem stał się ważny 5 czerwca br., gdy swój podpis złożył Prezydent. Tego samego dnia, zgodnie z przytoczonym art. 247 § 5 Kodeksu, wygasł mandat poselski Konrada Głębockiego, a Marszałek Sejmu miał obowiązek niezwłocznie to stwierdzić w drodze postanowienia. Co istotne, wystąpienie skutków prawnych aktu indywidualno-konkretnego, jakim jest postanowienie Prezydenta, nie jest uzależnione od jego ogłoszenia w oficjalnym dzienniku urzędowym. Dlatego Marszałek nie powinien był oczekiwać z wydaniem „swojego” postanowienia do czasu ogłoszenia postanowienia Prezydenta w „Monitorze Polskim”. Na marginesie zauważmy, że i tak wydał to postanowienie dopiero tydzień po ogłoszeniu postanowienia Prezydenta.
Postanowienie stwierdzające wygaśnięcie mandatu Konrada Głębockiego Marszałek Sejmu wydał z blisko miesięcznym opóźnieniem, choć zgodnie z art. 110 ust. 2 Konstytucji to on m.in. „strzeże praw Sejmu”, a elementem owej straży niewątpliwie powinna być troska o udział w sejmowych głosowaniach wyłącznie osób uprawnionych, czyli jedynie posłów, a nie także byłych posłów. Tymczasem, jak wynika z informacji zamieszczonych na oficjalnej stronie internetowej Sejmu, Konrad Głębocki, którego mandat – przypomnijmy – wygasł 5 czerwca, jeszcze 6, 7 i 15 czerwca wziął udział w odpowiednio: 23, 69 i 83 głosowaniach, co razem daje pokaźną liczbę 175 głosowań. W świetle tych danych kuriozalnie wygląda sformułowanie zamieszczone w postanowieniu Marszałka Sejmu z 2 lipca, w którym – zgodnie z normą art. 247 § 5 Kodeksu – mowa o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Konrada Głębockiego „z dniem 5 czerwca 2018 r.”. To prawda, że mandat wygasł w tym terminie. Ale jakim prawem Konrad Głębocki sprawował go w późniejszym czasie?
Nieprzypadkowo art. 249 § 1 Kodeksu zobowiązuje Marszałka Sejmu do niezwłocznego wydania postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu posła w razie zaistnienia okoliczności tego wygaśnięcia. Chodzi o zagwarantowanie funkcjonowania izby w składzie zgodnym z Konstytucją i Kodeksem. Nie jest zaś zgodny z art. 103 ust. 1 Konstytucji skład Sejmu, w którym zasiada ambasador, skoro mandatu posła nie wolno łączyć z funkcją ambasadora. Nie jest też zgodny z art. 247 § 5 Kodeksu skład Sejmu, jeżeli zasiada w nim poseł, którego mandat wygasł.
Nasuwają się więc następujące pytania. Dlaczego Markowi Kuchcińskiemu tak wiele czasu zajęło wydanie standardowego postanowienia? Dlaczego dopuścił do udziału w głosowaniach posła, którego mandat wygasł? Jakie skutki dla ważności 175 głosowań, w tym dotyczących uchwalenia ustaw lub podjęcia uchwał, wywołuje uczestnictwo osoby nieuprawnionej?
Maciej Pach
Autor jest doktorantem i asystentem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ. Tekst prezentuje jego prywatne poglądy.
[1] B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2015, Legalis (uwaga 1 do art. 249).
[2] Zob. P. Radziewicz, Sposób określania dnia wygaśnięcia mandatu posła w postanowieniu Marszałka Sejmu, [w:] Status posła. Cz. I, Warszawa 2007, s. 19 (opinia prawna dotyczyła wprawdzie przepisu obowiązującej wtedy ustawy z 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, ale przepis ten był odpowiednikiem obecnego art. 249 Kodeksu, zatem zachowuje ona aktualność), a także opinie prawne P. Czarnego, K. Kubuj, K. Skotnickiego, A. Szmyta, W sprawie prawomocności i wykonalności postanowienia marszałka Sejmu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu poselskiego, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 6, s. 134, 139, 141–142, 143, 144, 146, 147, 148, 153.
[3] A Kisielewicz, uwaga 1 do art. 249, [w:] K.W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, LEX.
[4] Zob. postanowienie z 2 grudnia 2015 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Piotra Leszka Pszczółkowskiego, http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/wm_313/$file/wm_313.pdf ; postanowienie z 18 marca 2016 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Jerzego Żyżyńskiego, http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/wm_460/$file/wm_460.pdf; postanowienie z 11 maja 2017 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Krzysztofa Pawła Łapińskiego, http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/wm_222/$file/wm_222.pdf (dostęp do tych i innych odnośników internetowych: 21 lipca 2018 r.).
[5] Postanowienie wraz z uzasadnieniem dostępne jest pod adresem: http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/wm_102/$file/wm_102.pdf.
[6] Zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 178 i n.
[7] Tamże, s. 190.
