Zagrożenie dla realizacji funkcji kontrolnej Sejmu (Maciej Pach)

Okres świąteczno-noworoczny usypia czujność, zwłaszcza gdy – jak ostatnio – tzw. szczyty władzy dostarczają dodatkowych atrakcji związanych ze zmianą rządu. Tym bardziej zatem należy odnotować pewne (z pozoru mniejszej wagi) zdarzenie w sferze relacji Sejmu z rządem, datowane na 21 grudnia 2017 r.

Właśnie tego dnia „odpowiedzi” – trudno wszak uznać ją za odpowiedź, które to miano wskazywałoby na jej rzeczywisty, a nie jedynie pozorny charakter – na interpelację posła Adama Szłapki[1] udzielił minister członek Rady Ministrów, koordynator służb specjalnych Mariusz Kamiński[2]. W interpelacji poseł Szłapka postawił trzy pytania dotyczące ewentualnych związków Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego ze służbami specjalnymi, o których to związkach donosiła prasa (najpewniej chodziło o głośne publikacje „Gazety Wyborczej”[3], a także – niewątpliwie – o tekst „Newsweeka Polska”[4]). Nie ma potrzeby uszczegółowiania w tym miejscu opisu przedmiotu interpelacji; zainteresowani Czytelnicy sięgną do niej samej i do artykułów wskazanych w przypisach. Uwagi wymaga za to reakcja interpelowanego, czyli ministra Mariusza Kamińskiego. Zamiast odpowiedzieć na postawione pytania, minister stwierdził m.in.: „Pan Poseł Szłapka powiela oraz utrwala nieprawdziwe informacje na temat Prezes Trybunału Konstytucyjnego Pani Julii Przyłębskiej i jej rzekomych związków ze służbami specjalnymi. Czyni to mimo iż w tej sprawie oficjalnie dementowałem rewelacje podawane w mediach. Zdementowane informacje są jednak podawane przez Pana posła w interpelacji, jako potwierdzone fakty. Nie miało dla Pana posła znaczenia nawet to, że Pani Prezes Przyłębska w związku z medialnymi insynuacjami skierowała do prokuratury zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. W interpelacjach Pana Posła znajdują się podobne insynuacje dotyczące również innych osób. Wobec powyższego, podjąłem decyzję o nieudzielaniu odpowiedzi na interpelacje Pana Posła. Odpowiadanie na tak stawiane pytania byłoby uwiarygodnianiem insynuacji i pomówień zawartych w interpelacjach” [podkr. M.P.].

Pokrętne czy wymijające odpowiadanie przez członków rządu (lub ich zastępców w osobach sekretarzy i podsekretarzy stanu) na interpelacje poselskie to zjawisko znane – niestety – od dawna. Z pewnością jednak do rzadkości należy sytuacja, w której interpelowany otwarcie deklaruje, że odmawia odpowiedzi. Zgodnie z art. 115 ust. 1 Konstytucji RP „Prezes Rady Ministrów i pozostali członkowie Rady Ministrów mają obowiązek udzielenia odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie w ciągu 21 dni”. Zatem udzielanie odpowiedzi na interpelację nie stanowi uprawnienia członka rządu, a jego obowiązek. Przepis ustawy zasadniczej dotyczący interpelacji pozostaje w systemowym związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji RP, który ustanawia jedną z dwóch podstawowych – obok ustawodawczej – funkcji Sejmu: funkcję kontrolną. Efektywna realizacja tej funkcji to jeden z czynników umożliwiających alternację władzy, czyli powyborczą zmianę większości sejmowej. Wyborcy wyrabiają sobie przecież opinię na temat rządzących i opozycji w oparciu o różne kryteria, nie tylko oceniając przedmiot działalności ustawodawczej większości czy treść propozycji legislacyjnych stronnictw mniejszości sejmowej, ale i m.in. informacje, których udzielenia domagają się posłowie w interpelacjach, a także jakość otrzymywanych odpowiedzi.

Minister Kamiński w swoim sumieniu ma prawo krytycznie oceniać treść pytań postawionych w interpelacji. Dotyczy to również pytań posła Szłapki dotyczących Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego. Owa krytyczna ocena nie zwalnia go jednak z obowiązku przestrzegania Konstytucji RP. Tymczasem sformułowanie: „podjąłem decyzję o nieudzielaniu odpowiedzi na interpelacje Pana Posła” stanowi potwierdzenie, że minister naruszył normę wyrażoną w przytoczonym art. 115 ust. 1 Konstytucji RP. Być może – choćby z uwagi na nieznaczny upływ czasu – Mariusz Kamiński jest jeszcze w stanie przypomnieć sobie rotę przysięgi, którą niedawno ponownie złożył w związku z powołaniem w skład Rady Ministrów kierowanej przez Mateusza Morawieckiego. Na wszelki wypadek warto ją jednak odświeżyć: „Obejmując urząd ministra członka Rady Ministrów, uroczyście przysięgam, że dochowam wierności postanowieniom Konstytucji i innym prawom Rzeczypospolitej Polskiej, a dobro Ojczyzny oraz pomyślność obywateli będą dla mnie zawsze najwyższym nakazem”. W kontekście omawianego zachowania należy też przypomnieć jeszcze jeden przepis ustawy zasadniczej, a konkretnie art. 156 ust. 1: „Członkowie Rady Ministrów ponoszą odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustaw, a także za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem”. Z pewnością nie wskazuje na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 115 ust. 1 Konstytucji, udzielenie przez interpelowanego „odpowiedzi” deklarującej, że nie udzieli on odpowiedzi. Na marginesie przypomnijmy, że Prezydent nie może zastosować prawa łaski do osoby skazanej przez Trybunał Stanu (art. 139 zdanie drugie Konstytucji RP).

O interpelacjach poselskich stanowi nie tylko Konstytucja RP, ale i ustawa z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora[5], której art. 14 ust. 1 pkt 7 przesądza, że wnoszenie interpelacji i zapytań poselskich jest nie tylko prawem posła, ale i przejawem wykonywania przez niego obowiązków poselskich. Szczegółowo problematykę interpelacji i odpowiedzi na nie uregulowano w rozdziale 4 działu III uchwały Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP[6], zwłaszcza w art. 192 i art. 193. Warto incydentalnie odnieść się do treści tych ostatnich regulacji, a to z uwagi na inny fragment „odpowiedzi” udzielonej przez ministra Mariusza Kamińskiego posłowi Adamowi Szłapce: „W związku z zaistniałą sytuacją uprzejmie proszę Pana Marszałka o podjęcie stosownych działań, które pozwolą zrozumieć Panu Posłowi, że wykorzystywanie interpelacji do pomawiania innych osób nie licuje z godnością Posła na Sejm RP. Do Pana oceny pozostawiam Panie Marszałku decyzję, czy sprawą wykorzystywania interpelacji poselskich w taki sposób nie powinna się zająć Komisja Etyki Poselskiej”. Należy tu zwrócić uwagę, że powołanie się na zasady etyki poselskiej niekiedy pozwoli doprowadzić do nieprzyjęcia interpelacji. Jak bowiem stanowi art. 192 ust. 5 Regulaminu Sejmu, „Prezydium Sejmu może zażądać skreślenia z interpelacji zwrotów sprzecznych z zasadami etyki poselskiej, pod rygorem nieprzyjęcia interpelacji”. Tak jednak nie stało się w przedmiotowej sprawie, skoro interpelacja została przyjęta, a Prezydium Sejmu nadało jej dalszy bieg. Prezydium Sejmu uznało również, że interpelacja posła Szłapki spełnia wymogi, o których mowa w art. 192 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu, a zatem m.in. że dotyczy ona sprawy „o zasadniczym charakterze” i odnoszącej się do „problemów związanych z polityką państwa”. Gdyby zaistniały przesłanki odmiennej oceny, Prezydium Sejmu miało możliwość „zablokowania” interpelacji w oparciu o art. 192 ust. 4. Nie zrobiło tego, widocznie więc takich przesłanek nie dostrzegło. Ostatnie z przytoczonych stwierdzeń ministra Kamińskiego świadczy natomiast albo o jego nieznajomości Regulaminu Sejmu (co byłoby dziwne, bo jest on posłem z wieloletnim stażem i opinią pracowitego), albo o arogancji wyrażającej się lekceważeniem unormowań regulaminowych. Z kolei sugestia, że należałoby rozważyć zajęcie się sprawą przez Komisję Etyki Poselskiej, nie jest niczym innym jak próbą wywołania efektu mrożącego, czyli zniechęcenia bądź to Adama Szłapki, bądź to innych posłów do zadawania kłopotliwych pytań członkom Rady Ministrów.

Odnotujmy wreszcie, że w zaistniałej sytuacji nieudzielenia przez ministra Kamińskiego odpowiedzi na zadane w interpelacji pytania zlekceważony poseł może – na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu – zwrócić się o wsparcie do Prezydium Sejmu. Przepis ten brzmi bowiem: „Prezydium Sejmu i Prezydium Senatu udzielają posłom i senatorom pomocy w wykonywaniu przez nich mandatów, czuwają nad wykonywaniem przez nich obowiązków parlamentarnych, jak również nad wykonywaniem wobec nich obowiązków określonych w ustawie przez organy państwowe i samorządu terytorialnego oraz podporządkowane im jednostki”. Wskazaną tutaj drogę wolno uznać za adekwatniejszą niż powołanie się na art. 10 ust. 1 pkt 12 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym Marszałek Sejmu „udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy, w tym czuwa nad wykonaniem wobec posłów przez organy administracji rządowej (…) obowiązków określonych w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora”. Pierwsza ze wskazanych podstaw prawnych wydaje się w tym wypadku bardziej konkretna, bo minister członek Rady Ministrów jest organem państwowym, ale nie jest organem administracji rządowej. Zatem w przypadku zacytowanego przepisu Regulaminu Sejmu zastosowanie mogłaby znaleźć zawarta w nim norma ogólna („Marszałek Sejmu udziela posłom niezbędnej pomocy w ich pracy”), a nie norma szczegółowa wyrażona w dalszym jego fragmencie. Dodatkowo jeszcze wybór ścieżki „odwoławczej” prowadzącej do Prezydium Sejmu także ze względu na wspomniane już uprawnienia z zakresu kontroli wstępnej, jakie w przypadku interpelacji poselskich przysługują Prezydium Sejmu (z których – jak zostało powiedziane – nie skorzystano), jawi się jako właściwszy z punktu widzenia posła. Także z uwagi na pluralistyczny skład Prezydium Sejmu ta droga rokuje z perspektywy interpelanta większe nadzieje na sukces niż zwrócenie się do Marszałka Sejmu.

W granicach obowiązującego prawa musi zostać zagwarantowana możliwość jak najszerszej realizacji funkcji kontrolnej. Jest to bowiem funkcja służąca lepszemu zrównoważeniu uprawnień większości i mniejszości parlamentarnej. Można wyrażać zastrzeżenia co do szczegółowego brzmienia niektórych unormowań polskiego prawa ustanawiających instrumenty służące realizacji tej funkcji Sejmu. Nie ma to jednak żadnego znaczenia dla oceny zaistniałej 21 grudnia 2017 r. sytuacji. Sytuacji pozornie mniejszej wagi, a w istocie bardzo groźnej, bo mogącej stanowić kamień, który pociągnie za sobą lawinę – lawinę wypłukującą konstytucyjnie zagwarantowaną funkcję kontrolną Sejmu z realnej treści. Jeśli zachowanie ministra Kamińskiego nie spotka się z ostrą reakcją ze strony Prezydium lub Marszałka Sejmu, to kto zabroni kolejnym członkom rządu informowania posłów, że „odmawiają udzielenia odpowiedzi na interpelację”?

Autor jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. W tekście wyraża wyłącznie własne poglądy.

[1] Zob. A. Szłapka, interpelacja nr 17754 do ministra-członka Rady Ministrów, koordynatora służb specjalnych w sprawie domniemania współpracy prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego ze służbami specjalnymi, http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=415DB1BA (dostęp do tego i kolejnych odnośników: 3.01.2018 r.).

[2] Zob. M. Kamiński, odpowiedź na interpelację nr 17754 w sprawie domniemania współpracy prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego ze służbami specjalnymi, http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=08101043.

[3] Zob. W. Czuchnowski, B. Wieliński, Agent rządu w Trybunale. Skąd luka w życiorysie sędziego Muszyńskiego?, internetowe wydanie „Gazety Wyborczej” z 23 listopada 2016 r., http://wyborcza.pl/7,75398,21014854,agent-rzadu-w-trybunale-skad-luka-w-zyciorysie-sedziego-muszynskiego.html?disableRedirects=true; W. Czuchnowski, Badamy związki prezes Julii Przyłębskiej i wiceprezesa Muszyńskiego ze służbami specjalnymi. Kto rządzi Trybunałem Konstytucyjnym?, internetowe wydanie „Gazety Wyborczej” z 20 października 2017 r., http://wyborcza.pl/7,75398,22538390,kto-rzadzi-trybunalem-konstytucyjnym-badamy-zwiazki-prezes.html.

[4] Zob. M. Krzymowski, W. Cieśla, Degrengolada pod nadzorem, „Newsweek Polska” z 14 sierpnia 2017 r., s. 8–12, a także W. Cieśla, M. Krzymowski, W „Newsweeku”: Tajna wizyta sędziów Trybunału Konstytucyjnego w siedzibie PiS, internetowe wydanie „Newsweek Polska” z 13 sierpnia 2017 r., http://www.newsweek.pl/polska/polityka/tajna-wizyta-sedziow-tk-u-jaroslawa-kaczynskiego,artykuly,414568,1.html.

[5] Dz.U. z 2016 r. poz. 1510 ze zm., dalej: „ustawa o wykonywaniu mandatu”.

[6] M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm., dalej: „Regulamin Sejmu”.