Ewa Łętowska: Za głupstwa królów płacą ich narody (II). Reżim prawny indemnizacji w ustawie 2002 r. – przegląd

1. Ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz. U. 2002, Nr 233, poz. 1955) uzupełniająca  –  zakresie indemnizacji – ustawy z 2002  dotyczące trzech stanów nadzwyczajnych, statuuje:

1.1.odpowiedzialność za szkody wyrządzone „w czasie” po ogłoszeniu takiego stanu i zarazem „wynikające z ograniczeń”  (nie z samego faktu wprowadzenia stanu!) właściwych dla danego stanu nadzwyczajnego ( 228 ust. 3 Konstytucji).

1.2. Nie dotyczy szkód wyrządzonych  wprawdzie w czasie stanu nadzwyczajnego, ale mających swe źródło nie ograniczeniach związanych z tym stanem, lecz w innych okolicznościach.

1.3. Samo wprowadzenie stanu nadzwyczajnego,  nie jest  traktowane jako  „zdarzenie szkodzące”  z punktu widzenia ustawy 2002 r. Natomiast jest momentem  początkowym od którego „liczy się” trwanie stanu nadzwyczajnego.

1.4. „Czas” trwania stanu nadzwyczajnego uzasadniający stosowanie ustawy 2002 r. ma charakter sformalizowany: rozpoczyna się jego formalnym ogłoszeniem i kończy z momentem odwołania. Zdarzenie generujące szkodę „wyrządzenie” (co może poprzedzać zaistnienie szkody) musi przypadać na ten okres. Stan nadzwyczajny de facto (taki jak obecnie obowiązujący w Polsce w związku z epidemią COVID 19) – nie jest objęty ustawą 2002

1.5. Jest to odpowiedzialność ”za skutek”, oparta o zasadę ryzyka (arg.z  3.2 ustawy zwalniający  od odpowiedzialności, gdy szkoda powstała „wyłącznie z winy poszkodowanego lub winy osoby trzeciej” – typowa formuła egzoneracyjna przy odpowiedzialności na zasadzie ryzyka);

1.6. Ustawa 2002 r. nie wymaga winy funkcjonariusza państwowego, bezpośredniego sprawcy szkody (co np. jest charakterystyczne dla odpowiedzialności  za pracownika – art 430 k.c., ukształtowany wprawdzie na zasadzie  ryzyka, ale wymagający winy u bezpośredniego sprawcy).

1.7. Zakres odpowiedzialności na tle Ustawy 2002 r.  jest węższy (obejmuje tylko „doznaną stratę”), niż przy odpowiedzialności  deliktowej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej” (art. 417 – 421 k.c.; kodeks cywilny przewiduje pełne odszkodowanie, obejmujące  doznaną stratę i utracony zysk; a w wypadku szkód na osobie (art. 417 ²   zadośćuczynienie pieniężne – gdy za tym przemawiają względy słuszności).

1.8. Ustawa z 2002 r. wyłącza stosowanie „normalnego” reżimu odszkodowawczego za szkody wyrządzone przez „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej” (art. 417- 421 k.c. – tak wyraźnie art. 2.3. ustawy).

1.9. Ustanie stanu nadzwyczajnego nie daje podstaw do żądania odszkodowania za szkody doznane w jego czasie,  na podstawie k.c. Także nie jest dopuszczalne żądanie  na zasadzie k.c. , po ustaniu stanu nadzwyczajnego  uzupełnienia o utracony zysk odszkodowania już   uzyskanego na podstawie Ustawy 2002 r.

1.10. Ustawa 2002 r. w art. 2.3. odsyła do przepisów k.c. w  kwestiach indemnizacyjnych innych niż art. 417- 420. Tu można wskazać art. 361 (związek przyczynowy), 362 (przyczynienie), 363 (sposób mierzenia i naprawienia szkody), i in. k.c. Odesłanie to  zd.  zezwala  także na wykorzystanie zastanych interpretacji,  ustalonych  na tle indemnizacyjnych przepisów  k.c. (np. co do kwestii „wyłączności winy” czy „wyłączności przyczyny”  co pojawia się na tle art. 433, 435, 436 k.c., ponieważ identyczny problem powstaje na tle art. 3.2. ustawy 2002 – por. niżej pkt 6).

2. Źródło szkody. 233 Konstytucji normujący „ograniczenie ograniczeń” dopuszczalnych w stanach nadzwyczajnych wskazuje jakie prawa i wolności mogą być ograniczane w poszczególnych stanach nadzwyczajnych:

2.1. ustalając (ust.2) bezwzględny (wszystkie trzy stany) zakaz użycia jako wyłącznego  kryterium ograniczenia:  rasy, płci, języka, wyznania/braku wyznania, pochodzenia społecznego oraz majątku. (Ujęcie to nie jest jednoznaczne zwłaszcza gdy idzie o „wyłączność”  niektórych kryteriów.

2.2. Klauzula negatywna (ust. 1), wspólna dla stanu wojny i stanu wyjątkowego, zawiera  enumeratywną listę praw i wolności chronionych bezwzględnie,  objętych  zakazem  ograniczeń;

2.3. Klauzula pozytywna (ust. 3) dotycząca stanu klęski żywiołowej wskazuje enumeratywnie wolności i prawa, które można (ale nie musi się) ograniczyć w tym stanie.

2.4. To rzutuje na pojęcie „zdarzenia szkodzącego” na tle Ustawy 2002 r., ponieważ szkoda ma wynikać  z ograniczeń wprowadzonych w danym stanie nadzwyczajnym.

3. Naruszenie ram czasowych, stan nadzwyczajny de facto, oraz złamanie zakazów ograniczeń ( art. 233 – Konstytucji) usuwa szkodę spod reżimu Ustawy 2002 r. Następuje wtedy powrót do mniej względnego dla Skarbu Państwa   (z uwagi na rozmiar odszkodowania) –  ogólnego reżimu odpowiedzialności za niezgodne z prawem funkcjonowanie władzy publicznej (art. 417- 421 k.c.). Ten ostatni  przewiduje zaś pełne odszkodowanie (doznana strata i utracony zysk), podczas gdy  wedle Ustawy 2002 rekompensuje  się tylko doznaną stratę (art. 2.1. ustawy).
4. Bezprawność – legalny charakter wyrządzenia szkody w ramach Ustawy 2002 r. –  nieproporcjonalność ograniczenia wolności/prawa-  charakter źródła szkody.

4.1. Przepisy deliktowe o odpowiedzialności Skarbu Państwa (417 i nast. K.c.) wychodzą z założenia, że  „w porządnie funkcjonującym państwie wyrządzenie szkody w takich okolicznościach będących  przedmiotem oceny – nie miałoby miejsca”. Takie ujęcie  decyduje o  bezprawności wyrządzenia szkody; w literaturze cywilistycznej  ta kwestia bywa także rozważana na tle koncepcji ”winy anonimowej”.

4.2. Na gruncie ogólnego reżimu odszkodowawczego w wypadku szkód wyrządzonych niezgodnym z prawem funkcjonowaniem administracji (reżim prawny art. 417- 421 k.c.), bezprawność aktów normatywnych, administracyjnych, wyroków sądowych   musi być stwierdzona w sformalizowany sposób. Art. 417¹ § §1-3 k.c. mówi o   „stwierdzeniu we właściwym postępowaniu”. Jednym z takich „właściwych  postępowań” jest kontrola konstytucyjności ustaw. Spór o to, czy ten rodzaj kontroli jest zmonopolizowany przez Trybunał Konstytucyjny, czy też kontroli mogą dokonywać sądy ad casum  sprawy odszkodowawczej, ma znaczenie dla wymagań stawianych postępowaniu indemnizacyjnemu.  Argumenty historyczne i struktura art. 417 ¹  §§ 1-3  oraz  istnienie w § 4 k.c.  rezygnacji z przedsądu na rzecz własnej oceny sądu orzekającego o odszkodowaniu w wypadku odpowiedzialności za zaniechanie  legislacyjne –  raczej przemawiają za pierwszą możliwością. To jednak znacznie odrealnia i utrudnia uzyskanie odszkodowania na podstawie k.c.

4.3. Odpowiedzialność przewidziana w Ustawie 2002 r. jest reżimem szczególnym, odpowiedzialnością za wyrządzenie szkody legalnym działaniem, jakim jest dopuszczalne ograniczenie praw i wolności człowieka i obywatela w stanie nadzwyczajnym. Wykroczenie poza ramy dopuszczalnych ograniczeń (por. wyżej, pkt. 2 i 3) usuwa szkodę poza zakres działania Ustawy 2002 r.i oznacza powrót do  reżimu odszkodowawczego k.c.

4.4. Nałożenie ograniczenia nieproporcjonalnego. Nieproporcjonalność  dotyczyć może rozmiaru ingerencji, zbyt uciążliwego środka, czasu jego trwania,  nierównomiernego zróżnicowania podmiotowego obciążeń i in. kwestii.   Wymaganie zachowania proporcjonalności wynika z art. 228 ust. 5 Konstytucji („działania podjęte w wyniku  wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa”).   Jakie znaczenie ma  eksces w posłużeniu się proporcjonalnością?  Rysują się tu dwie możliwości, w zależności od tego jak ujmuje się źródło szkody z art. 1 Ustawy 2002 r. :

• • • • • Pierwsza możliwość: „zdarzeniem szkodzącym” na tle Ustawy 2002 r. byłoby  ograniczenie wolności i praw będące następstwem danego stanu nadzwyczajnego i jednocześnie mieszczące się w granicach proporcjonalności. Nieproporcjonalność byłaby natomiast  ekscesem, powodującym  wyjście poza ramy dogodniejszego dla Skarbu Państwa  reżimu odszkodowawczego Ustawy 2002 r.  i powrót do   „normalnego” reżimu indemnizacyjnego z k.c. w takiej sytuacji indemnizacyjne skutki ekscesu proporcjonalności byłyby identyczne, jak  bezprawność wyrządzenia szkody, uzasadniająca stosowania art. 417 i nast. k.c.
        • Druga możliwość (nie wykluczona na tle językowego ujęcia Ustawy 2002 r.) jest bardziej restryktywna dla ewentualnych poszkodowanych i zarazem bardziej przyjazna dla Skarbu Państwa. W takim wypadku „zdarzeniem szkodzącym”, generującym odpowiedzialność odszkodowawczą na tle ustawy 2002 r. miałoby być tylko nieproporcjonalne ograniczenie wolności i praw dla danego stanu nadzwyczajnego. Ograniczenie proporcjonalne, jako legalne i celowe,  w ogóle  miałoby nie dawać podstaw do indemnizacji.
        • Oba warianty ujmują relację reżimu ogólnego z c.  i   Ustawy 2002 r. jako stosunek ustawy ogólnej do ustawy szczególnej. Różne są natomiast kryteria różnicujące. W wariancie pierwszym to bezprawność  vs legalność  wyrządzenia szkody; w wariancie drugim to bezprawność vs jej lżejsza postać (nieproporcjonalność).
        • Osobiście opowiadam się za pierwszą możliwością i uważam, że przemawia za nią interpretacja systemowa Konstytucji (zwłaszcza  jej art.  ust. 3 in fine,  art. 64, 77 ) i k.c., jak również  funkcja  gwarancyjna przepisów indemnizacyjnych za działanie aparatu państwowego.

5. Związek przyczynowy adekwatny

5.1.Odesłanie do k.c. w art. 2.3. ustawy powoduje, że związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 k.c. (związek przyczynowy adekwatny, obejmujący tylko „normalne”, „typowe” następstwa zdarzenia szkodzącego, tj. ograniczenia wolności i praw w stanie nadzwyczajnym) staje się dla Ustawy 2002 r. przesłanką odpowiedzialności;

5.2. Adekwatny związek przyczynowy jest  zarazem granicą straty podlegającej naprawieniu (art. 361 § 2 in princ.). Jeżeli strata powstałaby i tak, niezależnie od tego, czy ograniczenie praw i wolności w stanie nadzwyczajnym miałoby miejsce (casus mixtus), wówczas Skarb Państwa będzie zwolniony z odpowiedzialności w ramach Ustawy 2002 r.

5.3. Na gruncie prawa cywilnego adekwatność związku przyczynowego selekcjonuje ogniwa łańcucha zdarzeń bardziej (ogranicza tym samym możliwość indemnizacji), niż na gruncie prawa karnego (tam związek przyczynowy jako conditio sine qua non)

6. Okoliczności egzoneracyjne (art. 3.1. Ustawy 2002 r.). Od odpowiedzialności zwalnia „wyłączna wina poszkodowanego” lub „wina osoby  trzeciej”. Te dwie okoliczności powinny być rozumiane jako rozumiane jako „wyłączność przyczyny” w łańcuchu wydarzeń  prowadzących do    Jest to ujęcie identyczne, jak w formule art.  Art. 433, 435, 436 k.c. (por. wyżej pkt  1.10).

7. Strata podlegająca naprawieniu.

7.1. Ustawa 2002 r. przewiduje naprawienie „straty majątkowej”. Nie podlega indemnizacji utracony zysk, krzywda  niemajątkowa.  Problematyczne  na tle takiego ujęcia może być indemnizacja szkód na osobie (co ma szczególne znaczenie przy stanie wojennym i nadzwyczajnym, z uwagi na to, jakich praw i wolności dotykają ograniczenia).

7.2. Stratę majątkową ocenia się tradycyjnie w Polsce wedle teorii różnicy, przy uwzględnieniu mierników z art. 358, 363 k.c.

7.3. Skoro źródłem szkody jest ograniczenie wolności i praw, takie ujęcie może być dla poszkodowanego trudne dowodowo. Pewne ułatwienie może tu stwarzać (mało używany w praktyce) art. 322 k.p.c.

7.4. W wypadkach rekompensat związanych z naruszeniem praw i wolności człowieka, na tle Konwencji o Podstawowych Wolnościach i Prawach Człowieka, Karty Praw Podstawowych, prawa UE, operuje się raczej pojęciem „słusznej rekompensaty” lub „zadośćuczynienia” – co jest trudniejsze dla organu orzekającego, lecz przychylniejsze dla poszkodowanego. Polskie sądy niekiedy nadmiernie hołdują formalizmowi wymuszanego rygorystycznym żądaniem wyliczenia szkody wedle teorii różnicy.

8. Przedawnienie roszczeń – art. 8 Ustawy 2002 r. ma krótki, roczny termin a tempore scientiae powstania straty, i w każdym wypadku termin 3 letni zliczony od zniesienia stanu nadzwyczajnego. Po upływie tych terminów nie możliwości subsydiarnego dochodzenia naprawienia szkody w ramach prawnych reżimów k.c.

9. Tryb dochodzenia odszkodowania – (art. 4 –  art. 7 ustawy) Obowiązuje tryb mieszany, administracyjno-sądowy (sąd cywilny). Pozwanym jest Skarb Państwa, statio fisci wojewoda właściwy z uwagi na miejsce powstania straty (art. 6.3. ustawy).

9.1.Postępowanie w fazie administracyjnej (wedle przypisów k.p.a. – art. 7 Ustawy 2002 r.) toczy się przed wojewodą właściwym z uwagi na miejsce powstania straty.  Ma trwać miesiąc, co jest m.zd. terminem kompletnie nierealnym. Najprawdopodobniej wojewoda  (jak uczy doświadczenie dochodzenia szkód medycznych) orzeknie szybko, w niestarannym postępowaniu minimalne odszkodowanie, skoro i tak sprawa ma trafić do sądu). Przepisy gwarancyjne z k.p.a. dotyczące terminowości postępowania, odpowiedzialności za bezczynności po prostu nie będą miały szans zastosowania.

9.2. Poszkodowany w terminie miesiąca od otrzymania decyzji może skierować powództwo do sądu cywilnego (art. 6.1.). Wniesienie powództwa nie tamuje wypłaty odszkodowania orzeczonego przez wojewodę.

10. Zakończenie. Zwięzłość ustawy (zresztą logicznie skonstruowanej) jest wprost proporcjonalna do skromności rekompensat, jakie można dzięki niej uzyskać.  Mieszany tryb podstępowania m.zd. bynajmniej nie sprzyja urealnieniu i przyspieszeniu ochrony prawnej (por. pkt  2). Na poszkodowanego nakłada się trudne obowiązki dowodowe.  Dla sądów ustawa jest bardzo trudna, gdy idzie o ocenę przesłanek odpowiedzialności, zwłaszcza związku przyczynowego  i rozmiaru szkody. Jako wyraz sprawiedliwości repartycyjnej ustawa jest więc  aktem symbolicznym. Jednakowoż ogólny reżim odpowiedzialności Skarbu Państwa (art. 417 – 420 k.c.)  nie stanowi w tym wypadku lepszej alternatywy dla szkód wyrządzonych poza stanem  nadzwyczajnym.   Mimo przychylniejszego stanowiska co do rozmiarów szkody podlegającej naprawieniu, obowiązek przedsądu, konieczność wykazania  adekwatnego związku przyczynowego między konkretnym ograniczeniem wolności i prawa w danym stanie nadzwyczajnym i powstałą stratą  –    stawia poszkodowanego  (i sędziego) w bardzo trudnej sytuacji. Sumując: trudno widzieć w Ustawie 2002 r. narzędzie efektywnej ochrony przed szkodami wyrządzonymi w czasie  stanu nadzwyczajnego na skutek ograniczenia wolności i praw właściwego dla danej postaci nadzwyczajnego stanu.  Tzw. ogólny reżim odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wiele deklaruje; napawa sceptycyzmem co możliwości realizacyjnych.