Łukasz Łaguna

Prywatyzacja zadań publicznych – szansa czy zagrożenie?

Łukasz Łaguna – student prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

W działalności administracyjnej państw Europy Zachodniej zauważalny jest silny trend do prywatyzacji zadań administracji publicznej. Jest to jedna z głównych tendencji we współczesnej administracji publicznej i sposób działania szeroko rozwinięty w wielu państwach, gdzie widoczne jest zjawisko przesuwania aktywności administracyjnej na podmioty prywatne.[1] Marcin Zawicki zauważa pewną trwałą tendencję – od kilku dekad w rozwiniętych państwach o gospodarce rynkowej poszukuje się rozwiązań odpowiadającym ogólniejszym ideom prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, ale także i „uspołeczniania państwa”, jak również koncepcja nowego zarządzania publicznego (New Public Management) uwzględniająca rolę mechanizmów rynkowych w procesach zarządzania sprawami publicznymi.[2]

Jednakże w Polsce proces prywatyzacji zadań publicznych jest wciąż marginalny z różnorakich przyczyn, które zostaną po części omówione w artykule. Niemniej, istnieją w obowiązującym systemie podstawy prawne pozwalające na taką działalność, są to m.in.: zasada subsydiarności (preambuła oraz pośrednio art. 12 Konstytucji RP) oraz decentralizacji (art. 15 Konstytucji RP). Co ważne, należy podkreślić, że przeniesienie zadań publicznych na podmiot spoza systemu administracji publicznej może nastąpić jedynie wówczas, gdy istnieje wyraźne ustawowe upoważnienie udzielone podmiotom administracji publicznej do skutecznego przekazania ich realizacji innym podmiotom. Takie upoważnienie daje regulacja art. 3 ust. 1 ustawy z 20.12.1996r. o gospodarce komunalnej. Z jej treści wynika, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.[3]

Na wstępnie należy rozważyć czym jest prywatyzacja oraz jakie są jej przejawy. Zdaniem Doroty Fleszer z prywatyzacją zadań publicznych mamy do czynienia, gdy następuje zmiana po stronie podmiotu realizującego konkretne zadanie publiczne bez zmiany jego zakresu. Podmiot ten nie jest wyodrębniony organizacyjnie w strukturze organów państwa i realizacja zadań publicznych nie jest jego podstawowym zakresem rzeczowym działalności.[4] Inną definicję proponuje J. Zimmermann, który charakteryzuje prywatyzację szeroko, skupiając się na jej przejawach.  Autor ten pisze, iż zjawisko to określa się jako wszelkie przejawy odstępowania od wykonywania zadań przez podmioty administracji publicznej działające w formach prawa publicznego.[5] Przejawy te mogą polegać zwłaszcza na zmianie podmiotu wykonującego dane zadanie z publicznego na niepubliczny, na zmianie stosunków łączących podmioty wykonujące dane zadanie z obywatelami ze stosunku administracyjnoprawnego na cywilnoprawny  przez wprowadzenie różnych form odpłatności etc.[6]

Kolejną kwestią, z którą należy się zmierzyć oraz jednym z podstawowych problemów poruszanych w doktrynie prawa administracyjnego jest głębokość prywatyzacji. Na próżno szukać przesłanek dla wyznaczania granic w obowiązującym prawie. Zdaniem J. Zimmermanna granice te są wyznaczane przez czynniki polityczne, ekonomiczne lub/i społeczne.[7] Również K. Bandarzewski zauważa, że jednym z argumentów przemawiających za potrzebą prywatyzacji zadań publicznych jest ekonomizacja wykonywania administracji przejawiająca się w tańszym, szybszym lub wyższym standardzie wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. [8] Odpowiadając na tego rodzaju argumenty A. Błaś podkreśla, że administracja publiczna nie może ze względów ekonomicznych czy politycznych redukować zadań publicznych.[9]  Podobną opinię prezentuje D. Fleszer oraz J. Zimmermann, która przejawia się w tym, że jeżeli podstawowym motywem prywatyzacji zadań publicznych będą względy ekonomiczne, spowoduje to niebezpieczeństwo nadmiernej ich komercjalizacji.[10]

Bez wątpienia istnieją zadania, które nie mogą zostać sprywatyzowane ze względu na swoją doniosłość społeczną. J. Zimmermann wymienia tutaj m.in. obronę narodową, więziennictwo czy zarządzanie skarbami kultury narodowej, a także oświatę i służbę zdrowia.[11] Dwa ostatnie pola działalności państwa zostały wyróżnione przez swoją podstawę konstytucyjną, która gwarantuje równy i sprawiedliwy dostęp obywateli do w/w usług publicznych. Jak widać z przytoczonych poglądów przedstawicieli doktryny brak jest jednoznacznej zgody co do wyznaczenia zakresu granic prywatyzacji, co jeszcze bardziej utrudnia skuteczne wprowadzenie w życie instytucji prywatyzacji.

Jednakże, warto się zastanowić dlaczego prywatyzacja zadań publicznych ma tak długą tradycję na zachodzie Europy. [12] Bez wątpienia, istnieje wiele pozytywnych cech tego zjawiska. Można je traktować jako swoiste antidotum, dzięki któremu jest zapewniona nie tylko ciągłość wykonywania zadań, ale także świadczenie ich na odpowiednio wysokim poziomie.[13] Innym argumentem przemawiającym za celowością prywatyzacji wykonywania zadań publicznych wysuwa M. Romaniak. Jej zdaniem prywatyzacja zadań publicznych jest najdalej idącą formą decentralizacji administracji publicznej i wynikającego z zasady subsydiarności maksymalnego zbliżenia administracji do obywatela.[14] Równie ciekawy argument podnoszą H. Izdebski oraz M. Kulesza. Uważają oni, że jeżeli określona działalność, która należy do władz publicznych, może być z powodzeniem wykonywana w warunkach rynkowych, to nie ma powodu, aby działalność tę prowadziły same władze publiczne za pośrednictwem swojego aparatu.[15]

W mojej opinii takie stanowisko jest jak najbardziej słuszne. Z historii polityki gospodarczej i prawa administracyjnego wynika, że wszelkie przejawy decentralizacji i pozostawiania zadań publicznych obywatelom skutkuje większą efektywnością ich wykonywania. Argumenty doktryny w kwestii nadmiernej ekonomizacji zadań publicznych w mojej opinii nie są w pełni trafne. Oczywistym jest jednak, że nie wszystkie dziedziny można i należy prywatyzować (energia, obrona narodowa, sądownictwo). Jednakże, tam gdzie jest to możliwe należy dążyć do odciążania administracji publicznej. Adam Smith, szkocki filozof i ojciec ekonomii, w swoim dziele z 1776r. odpowiada doktrynie na zarzuty nadmiernej prywatyzacji, która mogłaby doprowadzić do nierówności społecznych:

 

[Każdy] myśli tylko o swym własnym zarobku, a jednak w tym, jak i w wielu innych przypadkach, jakaś niewidzialna ręka kieruje nim tak, aby zdążał do celu, którego wcale nie zamierzał osiągnąć. Społeczeństwo zaś, które wcale w tym nie bierze udziału, nie zawsze na tym źle wychodzi. Mając na celu swój własny interes, człowiek często popiera interesy społeczeństwa skuteczniej niż wtedy, gdy zamierza służyć im rzeczywiście. Nigdy nie zdarzyło mi się widzieć, aby wiele dobrego zdziałali ludzie, którzy udawali, iż handlują dla dobra społecznego.[16]

 

Słowa A. Smitha wypowiedziane oczywiście w innych realiach i kontekście można przypisać do dzisiejszych problemów. Po Wielkim Kryzysie w latach 1929-1933 dominującą szkołą w ekonomii był keynesizm, który do dziś funkcjonuje w politykach gospodarczych państw europejskich (neokeynsizm).  Pochodną tego jest działalność administracji świadczącej, ponieważ uważa się, że państwo powinno zagwarantować obywatelom najważniejsze usługi ze względów bytowych na odpowiednim poziomie. Dla przykładu w niemieckiej doktrynie prawa gospodarczego publicznego to właśnie zwrot „usługi bytowe” jest minimum, które powinno zapewnić państwo. Uwagę na ewolucję działalności w interesie publicznym zwraca także J. Kociubiński, który uważa, że działalność podmiotów spoza administracji publicznej może przynieść wiele korzyści.[17] Przede wszystkim pozwoli to na większy udział obywateli w funkcjonowaniu państwa. To może być zalążkiem do realizacji celu nadrzędnego jakim jest stworzenie społeczeństwa obywatelskiego. Ten fundamentalny cel społeczny wysuwa się naprzód wobec celów ekonomicznych, które także wydają się niezwykle istotne.

Przy obecnej regulacji prawnej granicą działalności gminy są działania użyteczności publicznej określone w ustawie o gospodarce komunalnej, nad którą nadzór finansowy sprawuje Regionalna Izba Obrachunkowa. Działalność gmin w tym zakresie jest kontrowersyjna nawet w orzecznictwie administracyjnym, w którym doszło do głośnych wyroków nt. prowadzenia targowisk, klubów sportowych czy hoteli. Przy przeniesieniu wielu zadań na podmioty prywatne także i ten problem zostałby przezwyciężony. Prywatyzacja zadań pozwoli na zdecydowanie lepsze funkcjonowanie administracji publicznej na określonych rynkach właściwych.[18]

Wszystkie te argumenty przemawiają za zrewolucjonizowaniem myślenia doktryny oraz przesunięciem większej ilości zadań na podmioty prywatne. Oczywiście należy robić to rozważnie oraz bez pośpiechu. Natomiast argumenty części doktryny dotyczące ostrego podziału między prawem cywilnym a administracyjnym są w mojej opinii w pełni nietrafne. Celem tworzenia nowych trendów powinna być, zwłaszcza w prawie administracyjnym, coraz to wyższa efektywność, a nie jego zamykanie się w ścisłych okopach poszczególnych gałęzi prawa.

[1] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 7, Warszawa 2016, str.210-211

[2] M. Zawicki, New public management i public govermance – zarys koncepcji zarządzania publicznego, w: J. Hausner, M. Kukiełka (red.), Studia z zakresu zarządzania publicznego, t. 2, Kraków 2002, str. 72

[3] Dorota Fleszer, Umowne powierzenie realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej jako forma prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, Samorząd Terytorialny, nr 7, 2012 rok, str. 7

[4] Ibidem

[5] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 7, Warszawa 2016, str. 211; także: S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych…,passim.

[6] Ibidem

[7] Ibidem

[8] K. Bandarzewski, Prywatyzacja…,str. 331

[9] A. Błaś, Współczesne tendencje przeobrażeń zadań administracji publicznej, w: J. Boć, A. Błaś, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2004, str. 147

[10] J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 7, Warszawa 2016, str. 212;  Dorota Fleszer, Umowne powierzenie realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej jako forma prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, Samorząd Terytorialny, nr 7, 2012 rok, str. 5

[11] Ibidem

[12] Dorota Fleszer, Umowne powierzenie realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej jako forma prywatyzacji wykonywania zadań publicznych, Samorząd Terytorialny, nr 7, 2012 rok, str. 4

[13] Ibidem

[14] Ibidem

[15] H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna…,str. 377

[16] A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, rozdział II, księga IV

[17] Jakub Kociubiński,  Usługi świadczone w ogólnym  interesie gospodarczym w prawie Unii Europejskiej, passim

[18] Art. 4 pkt. 9 Ustawy prawo ochrony konkurencji i konsumenta