Redakcja

Powołanie, którego nie było (Maciej Pach)

W procesie powoływania Julii Przyłębskiej na Prezesa TK rażąco naruszono Konstytucję i ustawę. Stąd też do powołania w istocie nie doszło.

Przeprowadzoną w grudniu 2016 r. procedurę powołania Prezesa Trybunału Konstytucyjnego regulowały Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i ustawa z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego[1]. Aby legalnie powołać Julię Przyłębską na Prezesa TK, należało spełnić wymogi obu tych aktów normatywnych. W praktyce rażąco naruszono przepisy jednego i drugiego.

Czego wymaga Konstytucja RP z 1997 r.

Konstytucja ustanawia szereg wymogów proceduralnych dotyczących powoływania Prezesa TK. W art. 194 ust. 2 stanowi, że powołuje go Prezydent RP „spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK[2]”. Artykuł 144 ust. 3 pkt 21 przesądza zaś, że akt urzędowy Prezydenta w tej sprawie nie wymaga dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów (tzw. kontrasygnaty). Wyłącznie więc ZO i Prezydent mają wpływ na to, kto zostaje Prezesem TK, przy czym ZO inicjuje procedurę, a Prezydent wieńczy ją stosownym postanowieniem. Na marginesie warto podkreślić, że Konstytucja identycznie normuje procedurę powoływania Wiceprezesa TK, co stanowi jeden z argumentów na rzecz tezy, że to właśnie on zastępuje Prezesa TK w razie wakatu na tym ostatnim stanowisku, a nie np. sztucznie wykreowany ustawą „sędzia p.o. Prezesa TK”.

Prezydent ma w szczególności obowiązek sprawdzić, czy kandydatury, które do niego wpłynęły, są kandydaturami sędziów TK, a nie jakichś innych osób, a także czy rzeczywiście  przedstawiło je ZO. Choć wszystkie wymogi proceduralne są ważne, to – jak wskazują ustalenia teorii prawa, często przypominane ostatnio przez prof. UW dr. hab. Marcina Matczaka – najistotniejszy wydaje się aspekt podmiotowy, polegający na podjęciu określonych procedurą działań przez umocowany jej przepisami podmiot. Z tej perspektywy pozorność kandydatur zachodziłaby wówczas, gdyby do Prezydenta trafił dokument choćby i odpowiednio zatytułowany oraz formalnie wyrażający prawidłową treść, ale wytworzony przez nieuprawniony organ (np. przez Sejm czy Radę Ministrów) lub nawet przez podmiot niemający statusu organu władzy publicznej (teoretycznie np. troje pasjonujących się działalnością Trybunału obywateli mogłoby postanowić „przedstawić” Prezydentowi najlepszych, ich zdaniem, kandydatów na Prezesa TK).

Z taką sytuacją nie mieliśmy wprawdzie do czynienia w opisywanej sprawie, ale nie oznacza to, że procedurę, w tym również w aspekcie podmiotowym, przeprowadzono 20–21 grudnia 2016 r. poprawnie. O jej wadliwości świadczy kilka rażących naruszeń Konstytucji i ustawy.

Zwołać posiedzenie może tylko podmiot uprawniony

W świetle słownikowej definicji przedrostka „wice-”[3] nie może budzić wątpliwości teza, że w przypadku wakatu na stanowisku Prezesa TK, przy jednoczesnym istnieniu niewakującego urzędu Wiceprezesa TK, to właśnie Wiceprezes TK zastępuje prezesa tej instytucji. Co prawda Konstytucja – o ile interpretować ją literalnie – milczy w przedmiocie kompetencji tak Prezesa TK, jak i Wiceprezesa TK, jednak za trafną należy uznać wykładnię, w myśl której przyznanie przez ustawodawcę kompetencji do zwołania posiedzenia ZO komuś innemu niż Prezesowi TK lub – w zastępstwie za niego – Wiceprezesowi TK (a i to w zasadzie wyłącznie w razie wakatu na stanowisku Prezesa TK lub innej niedającej się przezwyciężyć przeszkody) oznacza ustawowe zaprogramowanie sytuacji, w której naruszone zostaną art. 144 ust. 3 pkt 21 i art. 194 ust. 2 Konstytucji, stanowiące o Prezesie TK i Wiceprezesie TK. „Prezes” to – według Słownika Języka Polskiego PWN – „osoba stojąca na czele jakiejś instytucji, organizacji lub stowarzyszenia”[4]. Dlatego właśnie co do zasady on powinien podejmować działania takie jak zwoływanie posiedzeń gremiów kolegialnych funkcjonujących w ramach tej instytucji. Trudno doszukać się racjonalnego uzasadnienia dla tezy, że powinien to robić ktoś inny niż ten, który stoi na czele owej instytucji, a w zastępstwie za niego – wiceprezes.

Zadanie czuwania nad przestrzeganiem ustawy zasadniczej obciąża Prezydenta (art. 126 ust. 2 Konstytucji). I choć może się on mylić w nieraz trudnych sporach na tle stosowania Konstytucji, to nie może ignorować podstawowych intuicji językowych, chyba że uzasadnia to jakaś ważna racja wsparta aksjologią Konstytucji. Zamiast więc podpisać, powinien zawetować lub skierować do TK ustawę, która kompetencje przynależne z natury rzeczy Wiceprezesowi TK przypisała nieznanemu Konstytucji „sędziemu p.o. Prezesa TK”. Okoliczność, że Prezydent zachował się inaczej, a następnie powierzył tymczasowo obowiązki Prezesa Trybunału jednemu z sędziów TK nie sanuje późniejszego naruszenia Konstytucji, polegającego na zwołaniu posiedzenia ZO przez podmiot nieumocowany konstytucyjnie, nawet jeśli szczegółową kompetencję do zwoływania tych posiedzeń ustanawia explicite dopiero ustawa. Przypisanie przez ustawodawcę kompetencji szczegółowych musi pozostawać w adekwatnym związku z terminologią konstytucyjną. Inne podejście pozwalałoby np. przyjąć, że choć w myśl art. 148 pkt 2 Prezes Rady Ministrów „kieruje pracami Rady Ministrów”, to ustawodawca ma prawo przyznać kompetencję w postaci zwoływania posiedzeń rządu np. ministrowi właściwemu do spraw edukacji. Formalnie rzecz biorąc przecież z samego kierowania pracami nie wynikają żadne szczegółowe kompetencje. Takie rozumienie pojęć konstytucyjnych wydaje się w oczywisty sposób błędne, odzierając ustawę zasadniczą z realnego znaczenia.

Zwołanie posiedzenia ZO przez sędziego p.o. Prezesa TK stanowiło – mimo umocowania ustawowego – naruszenie art. 7 Konstytucji, będąc wprawdzie działaniem na podstawie prawa (ustawy), ale nie w granicach prawa (wyznaczonych Konstytucją). To drugie oznacza bowiem także konieczność uwzględniania hierarchii źródeł prawa, którą otwiera Konstytucja. Jej znajomość stanowi obowiązek wszystkich, a już w szczególności sędziów TK i Prezydenta.

Zgromadzenie Ogólne „Sędziów TK” – a nie dowolnych osób

20 grudnia 2016 r. w głosowaniu nad kandydatami na Prezesa TK brały udział trzy osoby niebędące sędziami Trybunału: Henryk Cioch, Lech Morawski i Mariusz Muszyński. O tym, że ww. nie posiadają takiego statusu przesądza fakt „wybrania” ich przez Sejm VIII kadencji na stanowiska skutecznie obsadzone sędziami TK wybranymi 8 października 2015 r., co potwierdziły wyroki Trybunału z 3 grudnia 2015 r. (K 34/15) i z 9 grudnia 2015 r. (K 35/15). Nie ma tu nic do rzeczy podnoszony niekiedy argument, że orzeczenie K 34/15 nie dotyczyło aktu wyboru sędziów, a „tylko” zgodności z Konstytucją przepisu ustawy o TK, określającego termin składania wniosków w sprawie wyboru sędziów w 2015 r., przez co rzekomo nie można uznać go za potwierdzające prawidłowość wyboru trzech z pięciu sędziów. Jego krytycy słusznie sytuują poza sferą kompetencji TK orzekanie wprost o prawidłowości czynności konwencjonalnych takich jak np. wybór na określone stanowiska państwowe. Mylą się za to, gdy twierdzą, że tamten wyrok w ogóle (a więc także pośrednio) nie potwierdza prawidłowości wyboru trzech sędziów TK. Potwierdza on bowiem, że zgłoszenie trzech kandydatur mogło nastąpić w terminie określonym w skontrolowanym przepisie ustawy. Tymczasem niekonstytucyjność tego terminu była jedynym argumentem polityków PiS, mającym świadczyć o wadliwości dokonanego wyboru. Wskazuje na to wniosek do TK, złożony przez grupę posłów tej partii na dwa dni przed wyborami do Sejmu i Senatu, później wycofany. Zakwestionowano w nim art. 137 ustawy nie w całości, a wyłącznie w zakresie odnoszącym się do dwóch stanowisk sędziowskich. Co prawda od końca listopada 2015 r. w środowisku PiS zaczęto mówić także o innych rzekomych nieprawidłowościach, ale było to typowe dorabianie argumentów pod fałszywą tezę. Ani parlamentarne sprawozdania stenograficzne z maja i czerwca 2015 r. (gdy uchwalano ustawę o TK), ani sprawozdanie z posiedzenia w dniu 8 października 2015 r. (gdy Sejm wybierał pięciu sędziów) nie zawierają wypowiedzi posłów, sygnalizujących inne naruszenia. Również uzasadnienia projektów sejmowych uchwał w sprawie „braku mocy prawnej” październikowego wyboru nie wskazywały konkretnych naruszeń proceduralnych, ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia o „nieprawidłowościach ujawnionych w toku kontroli”. Jednak nawet gdyby założyć, że w procedurze wyboru sędziów TK doszło do naruszeń prawa, to – wbrew tezom polityków PiS i wspierających ich prawników – Sejm nie dysponował możliwością skutecznego prawnie stwierdzenia, że wybór ten w istocie sam nie był skuteczny prawnie. Przepisy nie wyposażają Sejmu w taką kompetencję, a zatem 25 listopada 2015 r., podejmując wspomniane uchwały, a także 2 grudnia 2015 r., „wybierając” pięciu sędziów, Sejm nie działał „na podstawie i w granicach prawa” (art. 7 Konstytucji).

Uczestnicząc w głosowaniu na posiedzeniu ZO, które odbyło się 20 grudnia ub.r., Henryk Cioch, Lech Morawski i Mariusz Muszyński przypominali więc owych hipotetycznych, zafascynowanych problematyką trybunalską obywateli, postanawiających nielegalnie przedstawić Prezydentowi kandydatów na prezesa tej instytucji. Jedyna realna różnica polega na tym, że w przykładzie ze zwykłymi obywatelami w „wyłanianiu” kandydatów nie uczestniczył nikt inny, a w trakcie wspomnianego posiedzenia ZO w głosowaniu wzięło udział, prócz wymienionych osób, także troje sędziów TK. Skoro zaś Konstytucja wymaga, aby kandydatów przedstawiło „Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK”, to w gremium tym nie mogą uczestniczyć osoby niebędące sędziami TK.

Kandydat Zgromadzenia Ogólnego – a nie jego mniejszości

Protokół z posiedzenia ZO w dniu 20 grudnia 2016 r. potwierdza, że nad kandydaturami na Prezesa TK głosowało tylko sześć osób. Skoro zaś organ, o którym tu mowa, nosi nazwę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, to w jego skład wchodzą wszyscy urzędujący sędziowie Trybunału. Jak podaje internetowy Słownik Języka Polskiego PWN, „ogólny” to „dotyczący ogółu osób”, „obejmujący całokształt czegoś”, „odnoszący się do wielu podobnych przedmiotów, zjawisk”, „składający się ze szczegółów”[5]. Racjonalny ustrojodawca musiał użyć przymiotnika „ogólne” w którymś z pierwszych dwóch powyższych znaczeń. Pozostałe dwa nie są dostatecznie precyzyjne, a trudno założyć, że twórcy Konstytucji chcieli dopuścić do ustawowego manipulowania liczebnością ZO. W takim razie już z łącznego odczytania art. 194 ust. 1 (gdzie mowa o 15 sędziach TK) i art. 194 ust. 2 Konstytucji (operującego terminem ZO) wolno wywieść, że w świetle ustawy zasadniczej ZO liczy 15 sędziów. Może się zdarzyć, że z powodu obiektywnych przeszkód nie każdy z sędziów jest w stanie uczestniczyć w posiedzeniu ZO – ale to już osobny temat.

Konstytucja nie określa większości wymaganej dla przedstawienia kandydatów na Prezesa TK. Ad absurdum prowadziłaby wykładnia, w myśl której konieczne byłoby ich poparcie przez 15 sędziów albo nawet „tylko” przez wszystkich głosujących. Tak jak i nie ma potrzeby, aby ustawę poparli wszyscy posłowie – wystarcza zwykła większość głosów. Czasy liberum veto minęły dawno. Skoro jednak Prezydent ma powołać Prezesa TK spośród kandydatów „przedstawionych przez ZO”, to dla skutecznego ich przedstawienia niezbędne jest poparcie większości sędziów tworzących ZO (minimum ośmiu). W wyroku z 7 listopada 2016 r. TK stwierdził, że za kandydata ZO można uznać kandydata popartego przez „większość głosujących” sędziów TK[6], ale ten pogląd – rozważany w oderwaniu od kontrolowanego wtedy stanu prawnego – wydaje się częściowo nietrafny. Gdyby ustawodawca nie określił quorum, pozwalałby on przedstawić jako kandydatów ZO osoby, które uzyskały zaledwie dwa głosy. Stałoby się tak, gdyby głosowało tylko dwóch sędziów, a ustawa nie wprowadzała wyższego minimalnego wymogu poparcia. Zresztą sam TK zauważył, że art. 194 ust. 2 Konstytucji nie dopuszcza kandydatów mniejszości Trybunału[7].

Brak jednego sędziego – brak decyzji Zgromadzenia Ogólnego

Za przyczynę wadliwości prawnej posiedzenia ZO sędzia TK Piotr Pszczółkowski uznał nieobecność sędziego Stanisława Rymara[8]. Jego zdaniem nie były dopuszczalne obrady w sytuacji, gdy zgodnie z art. 21 ust. 2 Przepisów wprowadzających w posiedzeniu powinni uczestniczyć sędziowie TK, którzy złożyli ślubowanie wobec Prezydenta, a sędziego Rymara – który takie ślubowanie złożył – zabrakło. Przypomnijmy, że absencja wynikała z trwającego urlopu, a p.o. Prezesa TK sędzia Julia Przyłębska odmówiła przesunięcia o jeden dzień posiedzenia ZO, zwołanego przez nią 20 grudnia 2016 r. o godz. 9.30 na ten sam dzień na godz. 13.30. Stało się tak, choć pośpiechu nie uzasadniała ustawa, dająca miesiąc na zorganizowanie procedury przedstawienia Prezydentowi kandydatów na Prezesa TK. Sędzia Piotr Pszczółkowski uznał, że choć w art. 21 ust. 2 dosłownie mowa o uczestnictwie w posiedzeniu ZO „sędziów Trybunału, którzy złożyli ślubowanie”, to nie chodzi o dowolną ich liczbę, a o wszystkich takich sędziów (tj. 15). Istotnie, odrzucenie tego poglądu prowadziłoby do niepozwalającego się zaakceptować wniosku, że zdolne do podejmowania rozstrzygnięć byłoby nawet ZO, w którym brałaby udział znikoma liczba sędziów TK, o ile tylko byliby to sędziowie, którzy złożyli ślubowanie. Sędzia Pszczółkowski słusznie też zauważył, że przepisy o braku quorum nie obowiązywały w dniu posiedzenia ZO. W świetle ustawy – Przepisy wprowadzające nie nastąpiło jeszcze wyłączenie quorum, bo nie upłynęło 14-dniowe vacatio legis odpowiednich przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym[9]. Nie można zaś wyłączyć stosowania przepisów nieobowiązujących. W tej sytuacji jedynym przepisem ustawy, określającym wymaganą dla ważności decyzji ZO liczbę sędziów, był art. 21 ust. 2 Przepisów wprowadzających. Zatem nieobecność któregokolwiek z sędziów uniemożliwiała skuteczne podejmowanie rozstrzygnięć, a niedochowanie tego wymogu rzeczywiście stanowiło naruszenie ustawy.

A gdzie głosowanie w sprawie uchwały ZO?

Z protokołu z obrad ZO w dniu 20 grudnia 2016 r. wynika, że po głosowaniu nad poszczególnymi kandydaturami na Prezesa TK nie głosowano odrębnie nad uchwałą o przedstawieniu Prezydentowi określonych osób jako kandydatów na Prezesa TK. Pojawia się w nim wzmianka o wypowiedzi Mariusza Muszyńskiego, który stwierdził, że Przepisy wprowadzające, znajdujące zastosowanie w przeprowadzanej procedurze, nie ustanawiają takiego wymogu. Podobny pogląd wyraziła grupa posłów PiS – wnioskodawców projektu Przepisów wprowadzających, twierdząc, że samo głosowanie nad kandydaturami jest równoznaczne z podjęciem uchwały przez Zgromadzenie Ogólne[10]. Pogląd ten stoi jednak w jaskrawej sprzeczności nie tylko z uzasadnieniem nieopublikowanego wyroku TK w sprawie K 44/16, ale i z zasadami logiki. W art. 21 ust. 8 Przepisów wprowadzających wyraźnie mowa o przedstawieniu przez ZO „w formie uchwały” kandydatów, którzy uzyskali w głosowaniu określoną liczbę głosów. Nie sposób przyjąć, że ZO podjęło uchwałę o przedstawieniu (dwóch) kandydatów per facta concludentia, w drodze indywidualnego głosowania poszczególnych sędziów na tylko jednego ze zgłoszonych kandydatów. Skoro jeden sędzia zagłosował za Mariuszem Muszyńskim, a pięciu za Julią Przyłębską, to, nie chcąc być na bakier z logiką, nie można głosić, że ten jeden jedyny, który poparł Mariusza Muszyńskiego, głosował też za przedstawieniem Prezydentowi jako kandydatki Julii Przyłębskiej. I odwrotnie – że niby ci, którzy poparli Julię Przyłębską, głosując za jej kandydaturą, opowiedzieli się za przedstawieniem jako kandydata także Mariusza Muszyńskiego. Trzeba podkreślić, że w myśl art. 21 ust. 5 zd. 3 Przepisów wprowadzających wolno było poprzeć tylko jednego kandydata. Zgodnie zaś z art. 23 pkt 1 ww. ustawy, art. 21 w całości wszedł w życie „z dniem następującym po dniu ogłoszenia”. Dotyczy to również jego ust. 8, który stanowi o przedstawianiu kandydatów na Prezesa Trybunału „w formie uchwały”. Ogłoszenie nastąpiło 19 grudnia 2016 r. Zatem przepis ten wszedł w życie 20 grudnia 2016 r. (nie bardzo więc wiadomo, o co chodzi w komunikacie TK z 5 stycznia br., gdzie mowa o bliżej nieokreślonych przepisach, które jeszcze nie weszły w życie). Ani art. 21 ust. 8, ani art. 21 ust. 7 nie stanowią nic o samoistnym przekształcaniu się wyników sędziowskiego głosowania na jednego z kandydatów w uchwałę, w której ZO przedstawia Prezydentowi większą ich liczbę. Taką – zresztą niekonstytucyjną, z powodów wyżej omówionych – intencję wnioskodawców projektu Przepisów wprowadzających wyraża wyłącznie niewiążące prawnie uzasadnienie tego projektu, a nie uchwalona ustawa. Intencja ta jest pozbawiona mocy prawnej. Niepodjęcie zaś przez ZO uchwały niewątpliwie narusza ustawę – Przepisy wprowadzające.

Akt tylko podobny do powołania

Zakończmy cytatem z uzasadnienia wniesionych przez grupę posłów PiS projektów uchwał o braku mocy prawnej uchwał o wyborze sędziów TK z 8 października 2015 r.: „Bezcelowe byłoby ustanawianie reguł wyboru, gdyby uchwała podjęta w dowolny sposób mogła wywoływać skutki tego wyboru. Uchwała o wyborze na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego może wywoływać przypisane jej skutki tylko wtedy, gdy podjęta jest zgodnie z regułami znaczeniowymi, normowanymi aktem prawnym. W przeciwnym wypadku jest innym zachowaniem, choćby nawet podobnym do uchwały o wyborze, jednakże z pewnością z nim nietożsamym; jest więc zachowaniem, które nie może wywoływać skutków prawnych przypisanych uchwale o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego” [11].

Politycy PiS powinni zatem najlepiej zdawać sobie sprawę z tego, że postanowienie o powołaniu Julii Przyłębskiej na Prezesa TK, jako wydane niezgodnie z Konstytucją i ustawą, jest jedynie aktem podobnym do aktu powołania Prezesa TK, jednakże z pewnością z nim nietożsamym; jest więc aktem, który nie może wywoływać skutków prawnych przypisanych postanowieniu o powołaniu Prezesa TK.

Autor jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPiA UJ. Opinie wyrażone w tekście stanowią wyłącznie poglądy autora.

[1] Dz. U. poz. 2074. Dalej: Przepisy wprowadzające.

[2] Dalej też: Zgromadzenie Ogólne lub w skrócie: ZO.

[3] Zob. http://sjp.pwn.pl/szukaj/wice-.html (dostęp: 10.02.2017 r.).

[4] Zob. http://sjp.pwn.pl/sjp/prezes;2572433.html (dostęp: 10.02.2017 r.).

[5] Zob. http://sjp.pwn.pl/szukaj/og%C3%B3lny.html (dostęp: 10.02.2017 r.).

[6] Zob. cz. III, pkt 5.4 uzasadnienia wyroku TK z 7 listopada 2016 r. (K 44/16).

[7] Zob. cz. III, pkt 5.1 uzasadnienia wyroku TK z 7 listopada 2016 r. (K 44/16).

[8] Zob. P. Pszczółkowski, załącznik do protokołu obrad Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2016 r., http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2017/01/Za%C5%82acznik-do-protoko%C5%82u-obrad-ZO-sedzia-Piotr-Pszczolkowski.pdf (dostęp: 10.02.2017 r.).

[9] Dz. U. poz. 2072.

[10] Zob. s. 9 uzasadnienia projektu, druk nr 1059, Sejm VIII kadencji, http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/1ADE3487DA8EAA87C1258075005133FC/%24File/1059.pdf (dostęp: 10.02.2017 r.).

[11] Zob. druki nr 42–46 z 25 listopada 2015 r., Sejm VIII kadencji, np. druk nr 42, http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/B271106BF4A9EF73C1257F0800599507/%24File/42.pdf (dostęp: 10.02.2017 r.), s. 1 uzasadnienia.