Piotr Mikuli: Brexit, podział władzy i suwerenność parlamentu

Premier Zjednoczonego Królestwa Boris Johnson publicznie zapowiedział, że nie wyobraża sobie porozumienia z Unią Europejską w sprawie odłożenia Brexitu, pomimo uchwalenia przez parlament w minionym tygodniu ustawy go do tego zobowiązującej[1]. Przedstawiciele rządu cały czas utrzymują, że parlament nie może ingerować w kompetencje przynależną egzekutywie w tym zakresie. Na tym tle pojawia się interesujący problem relacji dwóch zasad ustrojowych:  podziału władzy i suwerenności parlamentu.

Wielka Brytania, jak wiadomo, nie posiada skonsolidowanej konstytucji, a na konstytucję w znaczeniu materialnym składają się przepisy pochodzące z wielu ustaw, normy common law, a także konwenanse konstytucyjne czyli niepisane normy o charakterze politycznym. Zasady konstytucyjne są więc wynikiem analizy tych rozproszonych norm. Od dawna trwa dyskusja jakie znaczenie dla ustroju brytyjskiego ma zasada podziału władz w sytuacji obowiązywania zasady suwerenności (supremacji) parlamentu. Klasyczne podejście polegało raczej na odrzucaniu możliwości odnoszenia zasady podziału władz do ustroju brytyjskiego[2], niemniej od wielu już lat dominuje pogląd, że pewna forma tej zasady jest relewantna również dla brytyjskiego konstytucjonalizmu. Natomiast zasadę suwerenności parlamentu wiązać należy przede wszystkim z jego omnipotencją ustawodawczą, a nie jednolitością władzy państwowej i związanym z nią podporządkowaniem parlamentowi innych organów państwowych. H. Barnett konstatuje na przykład, że podział władz, łącznie z zasadą rule of law i suwerennością parlamentu „zszywają jak nić ustrój Zjednoczonego Królestwa”[3]. A. W. Bradley, podkreśla, że „rozdział (separation) musi istnieć w tej czy innej formie, jeżeli mają być realizowane rządy prawa”[4]. Podobnie wypowiada się T. R. S. Allan, który twierdzi za C. R. Munro, że : „siła zasady podziału władz musi być odnaleziona w konwenansach i <duchu> ustroju (konstytucji), interpretowanej w świetle wymagań praworządności ”[5]. Pozornie konkurujące zasady podziału władz i suwerenności parlamentu mają mieć zatem typowo optymalizacyjny charakter tzn. mają współgrać ze sobą, w ujęciu abstrakcyjnym wzajemnie się nie wykluczając.

Zasada podziału władzy w zakresie stosunków legislatywy z egzekutywą wymaga, aby podstawową funkcją parlamentu było tworzenie prawa i wykonywanie kontroli nad rządem, a podstawową funkcją egzekutywy było wykonywanie tego prawa, programowanie polityki państwa i sterowanie administracją rządową. Prowadzenie polityki zagranicznej w Wielkiej Brytanii jest domeną rządu, co wynika z tzw. prerogatywy monarszej. Prerogatywa jest rezydualnym, pozaustawowym uprawnieniem monarchy, w obecnej praktyce całościowo przejętym do wykonywania przez ministrów Rządu Jej Królewskiej Mości, które jak wynika z orzecznictwa, co do zasady, podlega ocenie sądowej[6].

W kontekście ostatnich wydarzeń można zadać pytanie, czy w interesującym nas przypadku rzeczywiście dochodzi do nieuprawnionej ingerencji parlamentu w sferę zastrzeżoną dla egzekutywy? Rząd brytyjski przyjmując, że skorzystanie z możliwości jaką daje art. 50 TUE przynależy właśnie do prerogatywy monarszej, planował podjęcie decyzji o wystąpieniu z UE bez udziału parlamentu. W ten sposób miało nastąpić wykonanie wyniku referendum z 2016 r. Ostatecznie sprawa została rozstrzygnięta przez Sąd Najwyższy w 2017 r. w słynnym orzeczeniu R (Miller) v. Secretary of State for Existing for the European Union. Sąd Najwyższy podtrzymał tu wcześniejsze orzeczenie Wysokiego Sądu Anglii i Walii, że decyzja w sprawie wystąpienia  z UE na gruncie art. 50 TUE wymaga zgody Izby Gmin i Lordów wyrażonej w ustawie.

Uzasadnienie decyzji sędziów w Miller case może mieć też pewne znaczenie dla ewentualnego rozstrzygnięcia obecnego sporu między rządem i opozycją na drodze sądowej. Problem konstytucyjny związany z ostatecznym dopełnieniem Brexitu w dalszym ciągu obraca się bowiem wokół delikatnych relacji między wynikającym z prerogatywy uprawnieniem egzekutywy a ustawą.

Rozważany problem doskonale ilustruje wzajemne krzyżowanie się zasad: podziału władzy i suwerenności parlamentu na gruncie brytyjskim. Wydaje się bowiem, że konieczność wykonania przez rząd ustawy opóźniającej Brexit wynika: po pierwsze, z wycinkowego ograniczenia, istniejącego przecież również w aspekcie normatywnym, rozdziału kompetencji pomiędzy egzekutywą i legislatywą przez zasadę suwerenności parlamentu, po drugie, także i z samej zasady podziału władzy.

Jeśliby założyć, że ustawa ingeruje w uprawnienia egzekutywy, brak konstytucji w znaczeniu formalnym powoduje, że każda ustawa będzie uchylać normę wywodząca się z innych źródeł, w tym z prerogatywy. Ustawa ma charakter prawnie wiążący, musi być zatem wykonana i żaden sąd nie stwierdzi jej niekonstytucyjności. Gdy idzie o argument związany z zasadą podziału władzy, to ma on związek ze specyfiką prawa Unii Europejskiej, które charakteryzuje się przecież innym reżimem prawnym niż prawo międzynarodowe publiczne. Podstawowe zasady prawa UE oraz normy odnoszące się do relacji tego prawa z prawem Zjednoczonego Królestwa stanowią część materialnej konstytucji brytyjskiej.

Inkorporacja, a potem bezpośredni skutek pierwotnego i wtórnego prawa UE, były możliwe dzięki decyzji parlamentu, co zauważył Sąd Najwyższy w Miller case. To ustawa o Wspólnotach Europejskich z 1972 r. „dała efekt” prawu UE. Zatem prawo UE, jako część prawa wewnętrznego, w Wielkiej Brytanii jest pochodną decyzji, która w swej istocie należy do funkcji ustawodawczej, czy nawet ustrojodawczej parlamentu. W Miller case taka konstatacja skłoniła większość sędziów do uznania, że wynikające z prerogatywy uprawnienie rządu odnoszące się do spraw zagranicznych przestaje mieć w tym wypadku istotne znaczenie. Choć obecnie ustawa upoważniająca rząd do rozpoczęcia negocjacji na gruncie art. 50 TUE została uchwalona w 2017 r. (European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017), to jednak swobodna decyzja dotycząca Brexitu, z pominięciem zeszłotygodniowej ustawy, wydawałaby się cały czas naruszać zarówno zasadę suwerenności parlamentu, jak i zasadę podziału władzy poprzez podważenie funkcji ustawodawczej izb,  w tym ostatnim wypadku także ze względu na konsekwencje decyzji o bezumownym Brexicie dla systemu prawa.

---

[1] Termin odroczenia ustalony przez ustawę został określony na 31 stycznia 2020 r., jeśli rząd nie wynegocjuje do 18 października nowego porozumienia z UE.

[2] Jak wiadomo Monteskiusz w „O Duchu praw“ nie opisał istniejącego wówczas w Anglii systemu konstytucyjnego. Przeważa pogląd, że postulowana przez niego niezależność legislatywy i egzekutywy nigdy nie odpowiadała rzeczywistości. K. Grzybowski, podkreślał, że myśliciel „w istocie ubiera w postać wykładu o pozytywnym, istniejącym ustroju konstrukcję teoretyczną, racjonalizację tego, co odczytał z norm prawnych, uogólnienie, będące nie rezultatem obserwacji rzeczywistości, lecz niejako typem idealnym ustroju”. Zob. K. Grzybowski, Historia doktryn politycznych i prawnych. Od państwa niewolniczego do rewolucji burżuazyjnych, Warszawa 1967, s. 376.

[3] H. Barnett, Constitutional and Administrative Law, 12th edition, Routledge 2017 s. 80.

[4] A. W. Bradley, Notes for an Address: słowo wstępne na otwarcie konferencji pt. Separation of Powers in a Constitutional Democracy, 28 – 31 January 2003, Blantyre, Malawi, materiał powielony, s. 2.

[5] T. R. S. Allan, Law, Liberty and Justice. The Legal Foundations of British Constitutionalism, Oxford 1993, s. 52. Por. też: C. R. Munro, The Separation of Powers: Not such a Myth, 1981 „Public Law” 19.

[6] Jak to określił Albert V. Dicey, prerogatywa „wydaje się być zarówno historyczne jak i faktycznie niczym więcej jak pozostałością władzy arbitralnej, która w każdym czasie spoczywa w rękach Korony”. Zob. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 10^th edition (ed. E. C. S. Wade), London 1985, s. 424.