Roszczenie odszkodowawcze w zakresie realnej straty powinno przysługiwać. Może być dochodzone w drodze powództwa cywilnego.

I. Podobieństwo stanów zagrożeń

Paweł Marcin Dudek - prawnik, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego, ekspert Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego

Paweł Marcin Dudek – prawnik, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego, ekspert Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego

Ogłoszony w piątek trzynastego marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego (obowiązujący od następnego dnia) na podstawie Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, choć jest stanem ograniczenia praw jednostek, to nie stanowi żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w Konstytucji. Wybór ten, w kontekście aktualnej sytuacji faktycznej w kraju, został dogłębnie skrytykowany z perspektywy konstytucyjnej: zobacz artykuł Macieja Pacha pt.: “Konstytucja w czasach zarazy – stany nadzwyczajne”. Według Macieja Pacha obecna sytuacja spełnia kryteria materialne do wydania rozporządzenia o zaistnieniu klęski żywiołowej na terenie całego kraju.

W rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 46. ww. ustawy wprowadzającym stan zagrożenia epidemicznego ograniczono czasowo możliwość prowadzenia działalności handlowej i usługowej takiej jak: działalność gastronomiczna, hotelarstwo, organizowanie imprez rozrywkowych i rekreacyjnych, zajęć sportowych, prowadzenie kin, czy też handel detaliczny w dużych obiektach (pełny wykaz w § 5 rozporządzenia).

Podporządkowanie się temu aktowi prawnemu powodować będzie rzeczywiste straty u przedsiębiorców, którzy de facto i de iure muszą zawiesić swoją działalność w okresie obowiązywania stanu epidemicznego. Stratami takimi będą faktycznie poniesione koszty operacyjne np.: koszt nabytych a niesprzedanych zapasów żywności, które się zepsuły oraz konieczności ich utylizacji, koszt najmu powierzchni handlowej w okresie, w którym punkt handlowy nie generował przychodu, opłata dystrybucyjna za energię elektryczną w tym czasie oraz pensje pracowników odpowiedzialnych operacyjnie za obsługę takich placówek w odpowiedniej do przestoju części miesiąca. Por. definicję kosztu i straty z art. 3 ust. 1 pkt 31 Ustawy o rachunkowości [1].

Kwestia ta może rodzić zagadnienie prawne: czy tego rodzaju działanie państwa rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą wobec przedsiębiorcy, a jeżeli tak to na jakiej podstawie?

Sama Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie daje podstaw do kompensaty strat przedsiębiorcom, którzy zachowają się zgodnie z dyspozycją Ministra Zdrowia wyrażoną w rozporządzeniu.

W tym miejscu warto zauważyć, że tożsame przedmiotowo obowiązki nałożyć można na przedsiębiorców na podstawie Ustawy o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z jej art. 21 możliwe jest zawieszenie działalności określonych przedsiębiorców, a także nakaz lub zakaz prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju.

Niemniej jednak, dla wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych określonych w Konstytucji (stanu klęski żywiołowej, stanu wyjątkowego, stanu wojennego) przewidziano adekwatną regulację, która daje podstawę do kompensacji szkód rzeczywistych wynikających z obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę. W art 2 Ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela wskazano, że:

1. Każdemu, kto poniósł stratę majątkową w następstwie ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego, służy roszczenie o odszkodowanie.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała.

Przedsiębiorcy ponoszący straty w sytuacji zagrożenia epidemicznego są prima facie pozbawienia możliwości podniesienia nawet takiego roszczenia. Nie wspominając o utraconych korzyściach.

II. Jedna z dwóch dróg

Jako pierwszą dostępną ścieżkę można próbować wskazać drogę pozwania Skarbu Państwa za delikt legislacyjny polegający na niewydaniu aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa na podstawie art. 417 [1] § 4 Kodeksu Cywilnego. Niemniej jednak, na podstawie tej normy skuteczne roszczenie istniałoby tylko w sytuacji, gdyby wymóg ten nie pozostawiał pola do dyskrecjonalnej decyzji o wydaniu lub niewydaniu takiego aktu. Konstytucja zarówno w art. 228 statuującym przesłanki ogólne wprowadzenia stanu wyjątkowego, jak i w art. 232 statuującym przesłankę szczególną wprowadzenia stanu klęski żywiołowej posługuje się operatorami “może”.

W Konstytucji wielokrotnie posłużono się jednoznacznym stwierdzeniem “określa ustawa”, jednakże uczyniono to w wielu innych miejscach niż Rozdział XI tego aktu. Takie wyrażenie ma charakter jednoznaczny i bezwarunkowy. Biorąc więc pod uwagę systematykę tego aktu, jedynym dostępnym wnioskiem z tak prowadzonej analizy Konstytucji jaki rysuje się na gruncie norm wyrażonych w art. 228 i art. 232 jest stwierdzenie, że wydanie rozporządzenia o stanie nadzwyczajnym nie jest kategorycznym obowiązkiem władzy wykonawczej. Dlatego też nie jest to akt normatywny, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa z hipotezy art. 417 [1] § 4 kc. W szczególności gdy restrykcje wynikające z innego stanu, tu epidemiologicznego, mogą pozwolić zażegnać niebezpieczeństwo. Wnioskiem powinno być przesądzenie, że odpowiedzialność państwa za zaniechanie legislacyjne, które byłoby podstawą do kompensacji szkody doznanej przez przedsiębiorcę, na tej podstawie należy odrzucić.

III. Zaniechanie prawodawcze niejedno ma imię

Norma wyrażona w art. 417 [1] § 4 Kodeksu Cywilnego wskazuje na problem zaniechania legislacyjnego nazywanego zaniechaniem właściwym (absolutnym, bezwzględnym). Jednakże orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz podążająca za nim doktryna[1] wyróżnia także zaniechanie legislacyjne częściowe (względne) nazywane również pominięciem prawodawczym lub uregulowaniem niepełnym.

Unormowanie niepełne, to regulacja prawna, która z punktu widzenia zasad (oraz zobowiązań) ujętych w tekście Konstytucji posiada zbyt wąski zakres zastosowania bądź też z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji pomija treści konstytucyjnie istotne (za M. Grzybowskim).

1.Trybunał Konstytucyjny w polskim systemie konstytucyjnym jest, w największej liczbie przypadków, ustawodawcą negatywnym. Przede wszystkim, o ile w jego kognicji leży przesądzenie o wyeliminowaniu z obrotu prawnego istniejącego rozwiązania normatywnego, o tyle nie posiada on mocy do samodzielnego stworzenia całości lub części aktu prawnego, ani także mocy do przesądzenia o niekonstytucyjności sytuacji, w której nie wydano aktu normatywnego do którego wydania przepis prawa zobowiązywał czyli do przesądzenia o zachodzeniu zaniechania legislacyjnego bezwzględnego.

2. Zagadnienie zaniechania częściowego rysuje się zgoła odmiennie. Kwestia takiego zaniechania prawodawczego pojawiła się już w orzeczeniu K 25/95, gdzie wskazano: Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na braku wydania aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować. (podkreślenia i pogrubienia PD)

Tezę tą powtórzono pod rządami obecnej Konstytucji w orzeczeniach Trybunału o sygnaturach: K 37/97, K 37/98, SK 7/00, czy też SK 22/01. W tym ostatnim Trybunał wyprowadził z powyższej tezy wniosek: o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych. (pogrubienie PD)

Próbując zastosować taką optykę spoglądania przez pryzmat Konstytucji na ustawy zwykłe, jako wzorzec kontroli dla sytuacji czasowego ograniczenia działalności gospodarczej z powodu zagrożenia epidemicznego należy wskazać art. 21 ust. 1 Konstytucji normujący, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność. Ta perspektywa analityczna unaocznia, że wydanie Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie przewidującej podstawy do kompensacji poniesionych strat jest deliktem legislacyjnym o postaci uregulowania niepełnego.

IV. Model racjonalnej drogi sądowej

W prawidłowo funkcjonującej Rzeczpospolitej istniałaby możliwość skontrolowania ustawy pod kątem jej zgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Jednym z organów, który mógłby zainicjować takie postępowanie jest np. Rzecznik Praw Obywatelskich. W poprawnie funkcjonującym systemie sądownictwa RPO wielokrotnie inicjował kontrolę abstrakcyjną aktów prawnych z własnej inicjatywy, a w szczególności w wyniku informacji i wniosków pochodzących od jednostek. Obecna sytuacja Trybunału Konstytucyjnego według wielu podmiotów nie gwarantuje niezależnego i niezawisłego rozpoznania sprawy. Sam RPO obecnie nie inicjuje kontroli aktów, aby nie legitymizować swoim wnioskiem aktualnego zestawienia osób rezydujących w budynku przy Al. Szucha w Warszawie.

W klasycznym podejściu do systemu prawnego jako całości, aby domagać się odszkodowania za bezprawie legislacyjne uprzednio musiałoby zostać wydane wyżej wspomniane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które stanowiłoby prejudykat wskazujący, iż doszło do zaniechania legislacyjnego częściowego pozbawiającego ochrony mienia przedsiębiorcy. Po zaistnieniu takiego prejudykatu podstawę roszczenia o naprawienie szkody do Skarbu Państwa stanowiłby art. 417 [1] § 1 kc o treści:

 Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą

Obecna sytuacja prawna nie daje żadnej gwarancji, że orzeczenie Trybunału o hierarchicznej zgodności z Konstytucją ustawy będącej podstawą do ogłoszenia stanu epidemicznego kiedykolwiek zostanie wydane, a nawet tego, że kontrola zostanie zainicjowana.

Receptą powinna być rozproszona kontrola konstytucyjna. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji:

Przepisy konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

W obliczu trwającego kolejny rok kryzysu konstytucyjnego, na mocy coraz szerzej przyjmowanej w praktyce orzeczniczej koncepcji rozproszonej kontroli konstytucyjności aktu prawnego, to sąd powszechny powinien zdecydować czy akt taki jak Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie pozbawia jednostki ochrony wynikającej z Konstytucji. Sąd cywilny powinien bezpośrednio zastosować normę konstytucyjną przesądzając, że akt ten, z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych, jest niezupełny. W następnym kroku ten sam sąd powszechny zobowiązany jest zastosować bezpośrednio normy konstytucyjne dające ochronę własności, współstosując je w sposób kompleksowy z normami materialnoprawnymi (o czym w punkcie V).

Wobec ewentualnego zarzutu działania takiego sądu powszechnego contra legem można wskazać, że jest to argument nie uwzględniający innego charakteru wykładni niż tylko językowy. W procesie ustalania znaczenia tekstu prawnego należy mieć na uwadze oprócz aspektu językowego także systemowe oraz funkcjonalne/celowościowe znaczenie norm prawnych.

Wymóg zaistnienia orzeczenia Trybunału przed wystąpieniem z roszczeniem do sądu powszechnego miał mieć przede wszystkim funkcję zachowania pewności prawa, gdyż to zasadniczo Trybunał był uznawany jako przewidywalna co do działania oraz niekwestionowana co do autorytetu instytucja. W obecnym stanie to założenie zdezaktualizowało się, dlatego absolutna konieczność uzyskania prejudykatu w obliczu sytuacji (tysięcy) jednostek, które zostaną pozbawione możliwości rozpatrzenia ich sprawy, czyli są pozbawione konstytucyjnego prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji, jest moim zdaniem niezasadna.

V. Powództwo

Ostatnią kwestią jest podstawa prawna i zakres powództwa. Nie jest niczym osobliwym poszukiwanie w prawie prywatnym adekwatnych, choć nie-wprost, sposobów ochrony zasadnych interesów podmiotów stosunków cywilnoprawnych. Jedną z metod wykładni poszukującą odpowiedniego stopnia ochrony jest wnioskowanie przez analogię.

Analogizowanie przenosi predykaty z jednej dziedziny na drugą, wtedy gdy obiekty, do których je stosujemy są w istotny sposób do siebie podobne, choć między dziedzinami stwierdzona jest luka. W analizowanym przypadku podobieństwo zachodzi pomiędzy podmiotami, które prowadzą działalność gospodarczą w sytuacji zagrożenia epidemicznego i sytuacji klęski żywiołowej. Jest to na tyle istotne podobieństwo, zarówno tak podmiotowe, jak i przedmiotowe, że luka w sposobie ochrony interesów majątkowych tej pierwszej grupy powinna być zapewniona przez zastosowanie poziomu ochrony mienia tej drugiej grupy.

Tylko w ten sposób zostanie zapewniona prawna ochrona mienia gwarantowana przez Konstytucję przedsiębiorcom, którzy czasowo musieli zaprzestać działalności na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego.

Przedsiębiorcom przysługuje więc roszczenie o odszkodowanie wobec Skarbu Państwa, obejmujące wyrównanie straty majątkowej, bez korzyści, które poszkodowany mógłby osiągnąć, gdyby strata nie powstała, na podstawie art. 2. Ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela stosowanego w drodze analogii do Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z art. 417 [1] § 1 kc współstosowanego z art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Dziękuję Maciejowi Pachowi za merytoryczną pomoc oraz mobilizację do napisania tej publikacji.

Tekst pierwotnie został opublikowany na profilu LinkedIn Autora: https://www.linkedin.com/in/law-and-economics/


[1] koszty i straty – rozumie się przez to uprawdopodobnione zmniejszenia w okresie sprawozdawczym korzyści ekonomicznych, o wiarygodnie określonej wartości, w formie zmniejszenia wartości aktywów, albo zwiększenia wartości zobowiązań i rezerw, które doprowadzą do zmniejszenia kapitału własnego lub zwiększenia jego niedoboru w inny sposób niż wycofanie środków przez udziałowców lub właścicieli

[2] “Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego”, M. Grzybowski

Posted by redakcja