„[…] to, proszę Was, jest sednem sprawy: nie to, czy pójdziemy do domów z czystym sumieniem, nie to, czy obrzuciliśmy się torebkami z farbą, tylko czy podejmiemy decyzję polityczną, która umożliwi powrót wypędzonych – tak czy nie! To jest kryterium, drogie przyjaciółki i przyjaciele! To także kryterium moralne. To kryterium polityki pokoju. A zatem powiadam Wam: bez tego powrotu nie będzie pokoju […]”[1].
Joschka Fischer
Był ciemny, zimny dzień listopadowy i zegary biły siedemnastą, gdy całkiem liczne grono słuchaczy zebrało się w ostatni poniedziałek w warszawskim Pałacu Staszica, by wysłuchać wykładu pt. „O potrzebie reformy konstytucyjnej”, który w ramach cyklu pod auspicjami „Państwa i Prawa” wygłosił dr hab. Wojciech Brzozowski (UW). W obszernym słowie wstępnym mówca dobitnie podkreślił, że wystąpienia nie zaplanował jako głosu wpisującego się w narrację referendalną zaproponowaną 3 maja br. przez Prezydenta RP Andrzeja Dudę; niemniej powstało ono pod wpływem tamtej inicjatywy. Zdaniem bowiem prelegenta obrońcy liberalno-demokratycznego fundamentu ustrojowego, na którym oparto obowiązującą polską Konstytucję, nie powinni w zaistniałej sytuacji bądź to zachowywać milczenia, bądź to trwać w Okopach Świętej Trójcy, zapewniając, że Konstytucja się sprawdziła, a tylko nie sprawdzili się politycy ją stosujący (czy raczej – jak to ostatnio nieraz bywa – niestosujący jej wcale). Podzielając wizję relacji władza-jednostka, wyłaniającą się z kart aktualnej Konstytucji, Brzozowski wyraził przekonanie, że wymaga ona modernizacji normatywnych zabezpieczeń służących jej urzeczywistnianiu. Autor nie chciał przy tym stworzyć wrażenia, że wierzy w możliwość uchwalenia ustawy zasadniczej idealnej, odpornej na każdą próbę naruszania czy wręcz bezwstydnego ignorowania jej postanowień. Przedstawił się jako obserwator-realista, a nie idealista. W ocenie Brzozowskiego kwestionowanie tezy, że Konstytucję z 1997 r. warto udoskonalić, mija się z celem: i z punktu widzenia naukowego (bo przecież zdradza ona – jak każda inna i jak każdy wytwór ludzkiej kultury – niedostatki, wykazywane w literaturze fachowej nie od dziś), i z perspektywy odbioru społecznego (stymulacji procesów identyfikacji obywateli z „ich Konstytucją”, a zatem realizacji integracyjnej funkcji ustawy zasadniczej). Reforma w oczach prelegenta miałaby przy tym zmierzać w innym kierunku, niż chciałby zapewne (bo wciąż nie znamy szczegółów) Prezydent. Choć wprowadzenie do wykładu zajęło dobrych kilka minut i sam główny bohater wieczoru uznał je za „przydługie”, to – sądząc po późniejszej dyskusji – jego intencja przynajmniej przez część audytorium nie została odczytana tak, jak sobie założył. Niepowodzenie to jednak trudno zrzucić na karb braku klarowności wygłoszonego wstępu, o którym to braku mowy być nie może. Ale o dyskusji za moment, najpierw o tezach wykładu.
Wystąpienie zostało już przekształcone w artykuł naukowy, który ukaże się na łamach grudniowego zeszytu „Państwa i Prawa”. Nie zachodzi więc potrzeba szczegółowej prezentacji wywodów Wojciecha Brzozowskiego. Dość powiedzieć, że nie zawierały one klasycznego, kompleksowego przeglądu instytucji wymagających zmiany, przykładowo nie było w wykładzie rozważań o celowości dwu- lub jednoizbowej struktury parlamentu, szczegółowym kształcie przyjętego systemu rządów itd. Zamiast tego autor przedstawił kilka propozycji założeń konstrukcyjnych, jakie powinny towarzyszyć ewentualnej reformie. Są to:
1) rezygnacja z deklarowania w Konstytucji zasad polityki państwa – np. w miejsce obecnej normy programowej wyrażonej w art. 75 ust. 1 („Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania”) autor chciałby wprowadzenia regulacji stanowiącej podstawę obywatelskiego prawa podmiotowego, tj. bezwzględnego zakazu tzw. eksmisji na bruk; jego zdaniem to jeden z przykładów zmiany zbliżającej Konstytucję do obywateli, bo oferującej konkret w miejsce ogólnika;
2) modyfikacja niektórych odesłań do ustaw, w obecnym kształcie ułatwiających ustawodawcy zwykłemu wypaczanie praw konstytucyjnych;
3) nadanie właściwego kształtu zasadzie współdziałania władz (odejście w tym zakresie od – to już określenie piszącego te słowa – wishful thinking) – chodziłoby o zastąpienie nierealistycznego oczekiwania, że piastuni poszczególnych organów władzy sami, w imię troski o dobro wspólne, będą się powściągać w swoich władczych zapędach, dążeniem do wymuszania współdziałania na tyle, na ile to możliwe (czy też takiego skonstruowania przepisów, aby częściej niż obecnie współdziałanie było politycznie opłacalne, bo jego brak wyrządzi szkodę w interesie dzierżyciela określonego urzędu, np. oznaczając utratę możliwości skorzystania z kompetencji kreacyjnej i jej przejście na rzecz innego organu);
4) kompleksowe uregulowanie zasad kadencyjności konstytucyjnych organów państwa, także co do możliwości skracania i przedłużania kadencji – pozwoliłoby to zawęzić przestrzeń dla nadawania pozorów legalności takim operacjom jak ustawowe skracanie kadencji Pierwszego Prezesa SN pod pretekstem „reformy ustroju sądu”;
5) eliminacja rozmaitych „ślepych uliczek”, czyli przepisów zawierających ewidentne lapsusy czy deficyty – prelegent dostrzegł m.in. potrzebę doprecyzowania okresu wykonywania przez Marszałka Sejmu/Senatu obowiązków Prezydenta RP w razie opróżnienia tego urzędu, przypominając przy okazji, że w 2010 roku w praktyce zignorowano literę regulacji („do czasu wyboru nowego Prezydenta Rzeczypospolitej”), co celowościowo jak najbardziej dało się usprawiedliwić, ale przecież lepiej stałoby się, gdyby ustrojodawca nie zmuszał do „przełamywania” niebudzącego wątpliwości semantycznych brzmienia przepisu; z pewnością znacznie jednak ważniejszym przykładem dotkliwego braku Konstytucji RP z 1997 roku, którego konsekwencje wyeksponował Wojciech Brzozowski, jest powstrzymanie się od ustanowienia expressis verbis kompetencji w postaci możliwości kontroli zgodności z Konstytucją aktów stosowania prawa; waga tego niedopatrzenia ujawnia się zwłaszcza w wypadku wydawania tych aktów z rażącym naruszeniem jej postanowień; nie oznacza to, że de lege lata nic z tym problemem zrobić się nie da, ale oznacza, że ustawa zasadnicza komplikuje jego rozwiązanie, a przynajmniej osłabia czytelność tego rozwiązania z perspektywy odbioru społecznego; warto przytoczyć spostrzeżenie Brzozowskiego, że choć zasady ustrojowe są źródłem bogactwa wzorców kontroli, rekonstruowanych latami przez Trybunał Konstytucyjny, a obecnie być może będą po nie jeszcze częściej i również w inny niż dotąd sposób sięgać sądy (w razie rozwoju zdekoncentrowanej kontroli konstytucyjności prawa), to jednak laik niekoniecznie jest w stanie dostrzec np. w zasadzie demokratycznego państwa prawa wszystkie zasady szczegółowe, które wyinterpretował z niej sąd konstytucyjny; skoro zaś celem każdej konstytucji realnej, a nie pozornej, jest ochrona jednostki przed nadmierną ingerencją w jej wolność ze strony władzy publicznej (a czasami i prywatnej), to byłoby pożądane, aby ten cel nie tylko był osiągany, ale i by adresat ochrony prawnej rozumiał, z czego ta ochrona wynika.
Dyskusję rozpoczął zwięzłym podsumowaniem referatu i wyrazami uznania pod adresem mówcy gospodarz spotkania prof. Andrzej Wróbel, ale wkrótce pojawiło się kilka głosów krytycznych. Z jednej strony świadczy to o autentyczności jej przebiegu. Rzecz tylko w kalibrze zarzutów stawianych przemawiającemu i celności oddawanych „strzałów”. Trzeba z żalem odnotować, że wymiana myśli skoncentrowała się wyłącznie na problemie ogólnym, a bodaj żadna z zabierających głos osób nie ustosunkowała się do konkretnych postulatów Wojciecha Brzozowskiego, w szczególności zaś do propozycji wyraźnego przewidzenia w Konstytucji mechanizmu kontroli konstytucyjności aktów stosowania prawa, stanowiącej reakcję na palący problem, na który – jak się wydaje – obowiązująca ustawa zasadnicza podstaw dla satysfakcjonujących perswazyjnie odpowiedzi nie dostarcza. Można było odnieść wrażenie, że mówca naruszył tabu, pozwalając sobie na dość bolesną – ale przecież solidnie uargumentowaną – krytykę kilku aksjomatów obowiązującej Konstytucji, tych, które jego zdaniem nie zagwarantowały w zadowalającym stopniu realizacji liberalno-demokratycznych celów ustrojodawcy. Krytyka części słuchaczy, także uznanych autorytetów nauki prawa, skoncentrowała się za to wokół – nie da się ukryć, że również istotnego – zagadnienia szans na uchwalenie zmian skutecznie duszących w zarodku wszelkie próby naruszania przepisów Konstytucji. Można by rzec: dobre i to. Co jednak w tym kontekście powiedziano? Na użytą przez prelegenta metaforę („gdy ktoś włamał mi się do mieszkania, wymieniam zamki w drzwiach na lepsze”) prof. Monika Płatek odpowiedziała, że w amerykańskim Bloomington nie zamyka się drzwi do mieszkań na klucz, bo też i nikomu do głowy nie przyjdzie, aby się usiłować włamać. Niemniej okazało się, że udając się do Pałacu Staszica również i prof. Płatek zdecydowała się zamknąć swoje mieszkanie, bo uznała, że w Polsce mamy do czynienia z innymi realiami. Warto więc zastanowić się, czy prelegent nie ma racji, opowiadając się za braniem pod uwagę w procesie konstruowania przepisów konstytucyjnych także poziomu kultury politycznej w Polsce. Jednak zarówno prof. Płatek, jak i inni dyskutanci (m.in. prof. prof. Ewa Łętowska i Mirosław Wyrzykowski, a także rzecznik KRS Waldemar Żurek) wyrażali zasadniczą wątpliwość, a niektórzy otwarcie kontestowali istnienie jakiegokolwiek prawdopodobieństwa zabezpieczenia się za pomocą przepisów przed próbami pogwałcenia Konstytucji. Sporo z wypowiedzianych myśli było myślami celnymi. Prawdą jest, że „nagiej siły” nie powstrzymają żadne regulacje prawne, ale też słuszność miał Wojciech Brzozowski, dostrzegając w ciągu ostatnich dwóch lat rozliczne próby pozorowania zgodności z Konstytucją aktów stosowania prawa przez tych, którzy wydając je, dopuszczali się nieraz rażących naruszeń jej przepisów. Prawdą jest i to, że nieco ponad ćwierćwiecze kształtowania demokratycznego państwa prawa to stosunkowo krótki okres – zbyt krótki, by ustabilizowały się standardy takiego państwa. Zdaniem prof. Łętowskiej trzeba na tyle, na ile to możliwe, domagać się konsekwentnie egzekwowania tych standardów, a nie należy zamiast czy oprócz tego ulepszać ustawy zasadniczej, bo nie w niej tkwi źródło problemów. Wreszcie, trzeba się zgodzić z prof. Wyrzykowskim, że spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem RP a Prezesem Rady Ministrów zaistniały w 2008 roku (nazywany „sporem o krzesło”) był sporem żenującym, bo nie trzeba było skomplikowanej analizy dogmatycznej, aby się przed nim uchronić, działając w myśl postanowień Konstytucji. Rozstrzygnięcie takiego sporu mogło się wydawać oczywiste przedstawicielom nauki prawa konstytucyjnego. Mam jednak wątpliwości, czy podobnie na rzecz spoglądał suweren, a to od jego decyzji przy urnach wyborczych zależy petryfikacja, osłabianie lub nawet eliminacja liberalno-demokratycznego ładu, do którego zagwarantowania zmierzali twórcy obowiązującej Konstytucji. Zauważmy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu rozstrzygającego ten spór postanowienia o sygn. Kpt 2/08 dostrzegł potrzebę obszernego wyłożenia racji przemawiających za takim a nie innym werdyktem, czego dowodzi kilkudziesięciostronicowy, subtelny wywód prawniczy. Adresaci konstytucyjnej ochrony zasługują na to, aby przystępnym językiem wyjaśniać im problemy konstytucyjne. A jeszcze bardziej na to, aby Konstytucja redukowała przestrzeń dla generowania pretekstów do naruszania jej postanowień. O to – i tylko o to – chodziło, jeśli prawidłowo zrozumiałem jego wystąpienie, Wojciechowi Brzozowskiemu.
Dobrymi intencjami wybrukowano dno piekła, a nawet najszlachetniej umotywowana propozycja może zostać cynicznie nadużyta i wykorzystana sprzecznie z jej przeznaczeniem. Czy zatem w obecnej publicznej debacie prokonstytucyjni przedstawiciele polskiej nauki prawa konstytucyjnego powinni zachować milczenie lub kontestować potrzebę jakiejkolwiek reformy Konstytucji z 1997 roku? Aktualnie brak w parlamencie większości na rzecz uchwalenia reformy zbliżonej w założeniach do tej, jakiej chce Wojciech Brzozowski. To jednak nie zwalnia z odpowiedzialności reprezentantów doktryny prawa konstytucyjnego. Trudno zamknąć oczy na rzeczywistość i udawać, że przez 20 lat obowiązywania ustawy zasadniczej jej badacze nie zgłaszali rozmaitych wątpliwości i propozycji zmian. Trudno też niczym Wolterowski Pangloss utrzymywać, że do 2015 roku żyliśmy na najlepszym ze światów, a teraz – nie wiedzieć czemu – nastała epoka trzęsień ziemi i auto da fé. Program na przyszłość warto mieć w zanadrzu i przekonywać do niego każdego dnia, aby w swoim czasie ruch prokonstytucyjny odniósł sukces. Z kolei tzw. moment konstytucyjny nie zawsze jest konsekwencją wielkich wydarzeń historycznych. Można go wykreować; do tego też – jak sugerował Brzozowski – zdaje się zmierzać inicjatywa prezydencka. Aksjologicznie Konstytucja z 1997 roku z pewnością zaś w podobnym stopniu jest konstytucją i poniedziałkowego prelegenta, i profesorów wypowiadających się w dyskusji, i piszącego te słowa. A co najważniejsze – jej fundamentalne założenia są akceptowane przez zdecydowaną większość społeczeństwa. Kto – prócz ekstremy – nie chce żyć w demokratycznym państwie prawa? Rzecz w tym, aby ustrojodawca dla realizacji celu dobrał skuteczne środki i aby umiał klarownie wyartykułować swoją wizję. Wydaje się, że tu potrzebne są pewne korekty, także w sferze zabezpieczeń przed pozorowaniem legalności przez tych, którzy – że posłużę się określeniem stosowanym przez prof. Jerzego Zajadłę – dokonują wykładni wrogiej Konstytucji, za co, miejmy nadzieję, w swoim czasie poniosą odpowiedzialność prawną.
Pewności osiągnięcia sukcesu nie mamy nigdy. Próbować zawsze warto, nie obawiając się zarzutów o naiwność. W przeciwnym razie popadniemy w defetyzm konstytucyjny i bezproduktywną dekadencję. Czy to jest rolą nauki prawa konstytucyjnego? Zgoda, że nie należy wchodzić w dyskusję o zmianach Konstytucji z tym, kto sam wielokrotnie dopuścił się naruszeń jej przepisów. Ale w gronie naukowym i ze społeczeństwem dyskutować trzeba. Szczęśliwie tak się składa, że powracać do domów po takich dyskusjach zawsze możemy z czystym sumieniem, bo choć spór jest bardzo poważny, to jednak nie tak fundamentalny, jak ten o interwencję humanitarną w Kosowie.
Maciej Pach jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.
[1] Fragment przemówienia ministra spraw zagranicznych RFN i wicekanclerza federalnego Joschki Fischera na nadzwyczajnym zjeździe partii Zielonych w Bielefeld, który odbył się 13.05.1999 r. [tłum. M.P.]. Cytowana mowa służyła obronie udziału militarnego Bundeswehry w operacji NATO w Kosowie, której celem było powstrzymanie czystek etnicznych inspirowanych przez Slobodana Miloševicia. Decyzję o uczestnictwie niemieckich wojsk w operacji podjęli kanclerz Gerhard Schröder (SPD) i wicekanclerz Joschka Fischer (Zieloni). W szeregach drugiej z wymienionych partii – tradycyjnie pacyfistycznej – wzbudziło to potężny sprzeciw, odzwierciedlony atmosferą panującą na zabezpieczanym przez ochroniarzy zjeździe. Przed wystąpieniem Joschka Fischer został trafiony rzuconym z sali „pociskiem” zawierającym fioletową farbę.
