Mikołaj Deptalski: Czy Ukraina ma szansę zostać członkiem Unii Europejskiej?

Od prawie 2 miesięcy nie milkną strzały na Ukrainie. W związku z bezprecedensowym łamaniem prawa międzynarodowego i podważaniem ładu postzimnowojennego nie milkną również europejskie głosy dotyczące integracji Ukrainy z Unią Europejską. Nie lada ożywienie w unijnych strukturach wywołał fakt podpisania wniosku przez Wołodymyra Zełeńskiego dotyczącego przystąpienia Ukrainy do UE. Już tego samego dnia Ursula Von der Leyen podczas konferencji prasowej wypowiedziała słynne już zdanie Ukraine belongs in European Union[1]. 1 marca br. Parlament Europejski przyjął rezolucję na rzecz przyznania Ukrainie statusu państwa kandydującego do UE oraz do podjęcia dalszych działań na rzecz integracji zgodnie z umową stowarzyszeniową z 2014 r. 7 marca natomiast francuska prezydencja poinformowała o wszczęciu pisemnej procedury i zasięgnięciu opinii Komisji Europejskiej. Kulminacją zeszłotygodniowych wydarzeń związanych z wnioskiem Ukrainy był nieformalny szczyt szefów państw w Wersalu z 10-11 marca.

Początkowy entuzjazm i pełne wsparcie państw Europy Środkowej został ostudzony przez kraje Europy Zachodniej. Tak zwana „szybka ścieżka” czy też „przyspieszony proces akcesyjny” popierany przez kraje ze wschodniej części UE, których prezydenci już 28 lutego oświadczyli, że „Ukraina zasługuje na otrzymanie natychmiastowej perspektywy przystąpienia do UE”. Premier Słowacji Eduard Heger w wywiadzie stwierdził[2], że w sprawie Ukrainy powinna zostać uruchomiona specjalna ścieżka (special track) akcesyjna i spotkał się z pragmatycznym przyjęciem na szczycie wersalskim. W wydanym oświadczeniu przywódcy państw europejskich (pkt 4) napisali o wzmacnianiu więzi i pogłębianiu partnerstwa bez zbędnej zwłoki, w celu wspierania Ukrainy na jej europejskiej drodze, a Rada UE zwróciła się do Komisji o przedłożenie opinii w sprawie ukraińskiego wniosku z 28 lutego[3]. Brak wyraźnej deklaracji o akcesji Ukrainy do UE ze strony wszystkich unijnych przywódców stanowić może polityczny hamulec wstąpieniu nowego państwa w unijne struktury. Wniosek taki można wysnuć zwłaszcza w kontekście stanowczych wypowiedzi przedstawicieli Niemiec, Francji czy Holandii o niemożliwości szybkiego przystąpienia Ukrainy do wspólnoty.

Obecny tok spraw nie jest jednak oderwany od przeszłych relacji ukraińsko-europejskich i raczej odzwierciedla wzajemne relacje na przestrzeni 30 lat aniżeli stwarza nową przestrzeń do rozmowy. Aby lepiej zrozumieć obecną sytuację i potencjalne polityczne i prawne możliwości wprowadzenia ukraińskich przedstawicieli do brukselskich sal plenarnych warto prześledzić dotychczasowe relacje dwóch niebiesko-żółtych wspólnot.

I. PIERWSZE SPOJRZENIA

Zaraz po ogłoszeniu w Ukrainie „Aktu Niepodległości” na początku lat 90. XX w. Unia Europejska już w 1991 r. wyraźnie zasygnalizowała swoje uznanie dla Ukrainy. Unia wydała wtedy deklarację o zadowoleniu z przyjęcia demokratycznego charakteru wydarzeń nad Dnieprem[4]. Drugim symbolicznym gestem ze strony UE było podpisanie w lutym 1992 r. aktu „O realizacji programu technicznej pomocy”. Strona ukraińska nie pozostawała bierna na te gesty i w 1993 r. Rada Narodowa Ukrainy przyjęła uchwałę „O podstawowych kierunkach zagranicznej polityki Ukrainy”, w której wyraźnie ustanowiono priorytety polityki zagranicznej Ukrainy ukierunkowane na umocnienie i rozwój demokratycznego państwa, poszerzenie współpracy regionalnej w Europie i rozwój stosunków dwustronnych, jednak bez jednoznacznego określania działań w kierunku integracji europejskiej. Zwieńczeniem pierwszego okresu przecierania szlaków przez meandry europejskiej dyplomacji było otwarcie przedstawicielstwa UE w Kijowie w październiku 1993 r.

II. POLITYKA WAHADŁA ŁEONIDA KUCZMY

Podczas prezydentury Łeonida Kuczmy w czerwcu 1994 r. podpisano „Układ o partnerstwie i współpracy między Ukrainą i Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi[5]” jako wyraz nie tylko chęci pogłębiania więzi ekonomicznych i politycznych, ale również przystąpienia Ukrainy na początku lat 90. do wielu struktur międzynarodowych, co stanowiło o realizacji politycznej tych chęci.

Prozachodni kierunek potwierdziły dekrety prezydenta z 1998 r. i 2000 r. o programie integracji Ukrainy z UE i strategii integracji Ukrainy z UE. Działania te potwierdzały instytucje unijne (m.in. Rada Europejska przyjmując Wspólną strategię RE w sprawie Ukrainy). Proces integracji skupiał się głównie na aspekcie ekonomicznym, mimo że we Wspólnej strategii współpracę określono jako „partnerstwo opierające się na wspólnych wartościach i korzyściach”. Rysą na postulowanym „partnerstwie wartości” były problemy ukraińskich instytucji państwowych w budowaniu demokracji i państwa prawa. Nie bez przyczyny wskazuje się, że Łeonid Kuczma jest ojcem systemu oligarchicznego na Ukrainie. Demokracja pod kontrolą oligarchów może być co najwyżej fasadowa.

„Skandal kasetowy” z 2000 r.[6] uwypuklił różne patologie struktur ukraińskiej władzy, a system oligarchiczny zaczynał krzepnąć. Ukraina w tym czasie (tj. od 2000 r.) zaczęła obierać kierunek prorosyjski, m.in. z powodu presji energetycznej w postaci dostaw gazu – w tym aspekcie Ukraina była najbardziej uzależniona gospodarczo od Rosji[7].

W lata dwutysięczne Ukraina wchodziła z osłabioną pozycją międzynarodową, jednak wciąż z chęciami budowania własnej „proeuropejskości”. Sygnałem do kolejnego ożywienia w relacji Bruksela-Kijów był polityczny ruch sprzeciwiający się sfałszowaniu wyborów w 2004 r. zwany „pomarańczową rewolucją”.

III. INTEGRACYJNE DZIESIĘCIOLECIE

Po sukcesie „pomarańczowej rewolucji” i objęciu sterów państwa przez Wiktora Juszczenkę jako prezydenta i Julię Tymoszenko jako premiera Ukraina zapowiedziała złożenie wniosku o przyjęcie do UE. Nie spotkało się to z szerszym odzewem w strukturach unijnych, które na tamten moment widziały miejsce Ukrainy w później zainicjowanym (przez Polskę i Szwecję) Partnerstwie Wschodnim. Zjazd w Pradze z 6 maja 2009 r. zapoczątkował unijny projekt dyplomatyczno-gospodarczy (wspomniane Partnerstwo) – obejmujący kraje Europy Wschodniej.

Partnerstwo oferowało (i oferuje nadal)[8] swoim członkom umowy o wolnym handlu, stosunki umowne, liberalizację polityki wizowej oraz bilateralną i multilateralną współpracę. W kontekście Ukrainy i jej przystąpienia do Partnerstwa Wschodniego warto dodać, że na początku istnienia Partnerstwa był to jasny sygnał polityczny o braku możliwości akcesji Ukrainy do Unii. Partnerstwo bowiem miało zastępować polityczną i ekonomiczną współpracę między Wspólnotą Europejską a Ukrainą, zastępować to, że Ukraina byłaby częścią tej Wspólnoty.

W czasie integracyjnego dziesięciolecia Ukraina przystąpiła do Światowej Organizacji Handlu (2008) oraz rozpoczęła negocjacje z UE dotyczące zawarcia nowej umowy, w celu utworzenia pogłębionej strefy wolnego handlu. W latach 2007-2011 odbyło się 21 rund negocjacji dotyczących nowej umowy stowarzyszeniowej. Przypomnijmy, na podstawie art. 217 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat z Lizbony już wtedy obowiązywał od 1 grudnia 2009 r.) Unia może zawierać umowy z państwami trzecimi tworzące stowarzyszenia, obejmujące wzajemność praw i obowiązków, wspólne działania i szczególne procedury. W listopadzie 2013 r. na szczycie w Wilnie miała zostać zawarta nowa umowa. Szczyt jednak nigdy nie doszedł do skutku. Ówczesny prezydent Ukrainy Wiktor Janukowycz pod wpływem rosyjskich nacisków (spotkanie obu prezydentów miało miejsce 9 listopada 2013 r.) zerwał negocjacje. Na Ukrainie wybuchła „rewolucja godności” zwana również Euromajdanem, a na wschodzie Ukrainy rozpoczęła się nieoficjalna wojna z siłami Federacji Rosyjskiej.

IV. NOWA UMOWA STOWARZYSZENIOWA – ŚWIATEŁKO DLA AKCESJI?

Po wydarzeniach roku 2013 i 2014 r. została podpisana nowa umowa stowarzyszeniowa[9] – 27 czerwca jej część ekonomiczna, a 16 września – polityczna. Początkowo obowiązywała ona na zasadzie tymczasowego stosowania dopuszczalnego w prawie międzynarodowym na podstawie art. 25 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów[10]. Był to zabieg konieczny, gdyż umowa mogła wejść w życie dopiero po dacie złożenia ostatniego instrumentu ratyfikacyjnego lub zatwierdzającego. Ostatecznie umowa weszła w życie w 2017 r. (po ratyfikacji umowy stowarzyszeniowej przez Holandię)

W kontekście ostatnich wydarzeń można zadać sobie pytanie, czy umowa stowarzyszeniowa daje podstawy stwierdzenia, że akcesja Ukrainy nastąpi wcześniej niż później. Co prawda w preambule do liczącej 2135 (!) stron umowy można znaleźć stwierdzenia o wspólnych wartościach Ukrainy i państw członkowskich, odnotowaniu znaczenia, jakie dla Ukrainy ma tożsamość europejska czy potwierdzenie uznania europejskich aspiracji Ukrainy brak wyraźnych normatywnych przesłanek ku takiemu stwierdzeniu.

Art. 1 (Cele) określa propagowanie stopniowego zbliżenia między Stronami oraz zwiększony dialog polityczny i stworzenie wzmożonych warunków gospodarczych. Dalsze artykuły i rozdziały określają wspólną politykę handlową, pracowniczą, bezpieczeństwa, etc. Brak jednak wyraźnych zobowiązań do pogłębienia integracji politycznej i ekonomicznej nakierowanej na wstąpienie Ukrainy do UE, dominują za to określenia o integralności gospodarczej przy bardziej ostrożnych o pogłębianiu stowarzyszenia politycznego.

V. NOWA SYTUACJA

Pojawia się zasadnicze pytanie, czy w obliczu wojny z Rosją możliwe jest przyśpieszenie europejskiej drogi Ukrainy i zmianę z drogi lokalnej na autostradę do umowy akcesyjnej? Odpowiedź jest niejednoznaczna zarówno na polu politycznym, jak i prawnym. Z krajów „nowej Unii” słychać wyraźne TAK, a nawet postulat procedury przyspieszonej. Kraje zachodniej części wspólnoty mają więcej obaw i dystansują się od mocnych stanowisk przywódców krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Pytanie o uruchomienie procedury z art. 49 Traktatu o Unii Europejskiej pozostaje otwarte.

Zdaje się, że nośnemu hasłu „Ukraine belongs in European Union” brakuje koloru – najlepiej żółto-niebieskiego. Skoro Ukraina należy do Europy, to musi należeć w całości – również politycznie. Przed europejskimi przywódcami stoi zadanie, aby jej to umożliwić.

[1] https://www.politico.eu/article/ukraine-eu-commission-chief-von-der-leyen-invite/

[2] https://www.politico.eu/article/volodymyr-zelenskyy-eu-ukraine-membership/

[3] https://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2022/03/11/statement-of-the-heads-of-state-or-government-on-the-russian-aggression-against-ukraine-10-03-2022/?utm_source=dsms-auto&utm_medium=email&utm_campaign=O%u015bwiadczenie+szef%u00f3w+pa%u0144stw+lub+rz%u0105d%u00f3w+zebranych+w+Wersalu+w+sprawie+rosyjskiej+agresji+wojskowej+na+Ukrain%u0119%2c+10+marca+2022+r

[4] Chodzi oczywiście o zmianę ustrojową, która miała miejsce po upadku Związku Radzieckiego

[5] Wszedł w życie w 1998 r.

[6] Chodzi o nagrania rozmów z gabinetu Kuczmy zrobione przez jego ochroniarza majora Mykołę Melnyczenkę, które mogą sugerować, że prezydent miał związek z zabójstwem opozycyjnego dziennikarza Ukraińskiej Prawdy Georgija Gongadze. Nagrania, publikowane stopniowo, doprowadziły do ostrego kryzysu wewnętrznego na Ukrainie oraz do częściowej izolacji Kijowa na arenie międzynarodowej. – podaję za: https://www.osw.waw.pl/sites/default/files/prace_42_pl_0.pdf s. 17

[7] T. Stępniewski „Do Europy razem z Rosją. Polityka zagraniczna Ukrainy w prezydentury Leonida Kuczmy”, Myśl Ekonomiczna i Polityczna 4(63), 2018

[8] https://www.consilium.europa.eu/pl/policies/eastern-partnership/

[9] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:22014A0529(01)&from=PL

[10] Artykuł  25 [Stosowanie tymczasowe]

1. Traktat lub część traktatu stosuje się tymczasowo przed jego wejściem w życie, jeżeli:
2. a) sam traktat tak postanawia lub
3. b) państwa negocjujące w jakikolwiek inny sposób tak uzgodniły                                  Konwencja Wiedeńska O PRAWIE TRAKTATÓW, sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz. U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439).