dr Marcin Krzemiński - redaktor naczelny konstytucyjny.pl, pracownik Katedry Prawa Konstytucyjnego UJ, radca prawny

dr Marcin Krzemiński – redaktor naczelny konstytucyjny.pl, pracownik Katedry Prawa Konstytucyjnego UJ, radca prawny

Portal Interia.pl podał, że francuski „rząd doprowadzi do przyjęcia kwestionowanej przez opozycję oraz związki zawodowe reformy emerytalnej w drodze dekretów, tj. z pominięciem parlamentu”, wskazując, że zgodnie z art. 49 ust. 3 francuskiej konstytucji i po uzyskaniu upoważnienia Rady Ministrów, postanowił że “rząd weźmie odpowiedzialność za reformę”[1]. Podobnie sprawę zrelacjonowało Polskie Radio[2] i TVN24[3], a źródłem tak podanych informacji była PAP[4].

Żadna z tych informacji nie jest do końca prawdziwa, choć rzeczywiście francuski rząd sięgnął po środek drastyczny, zwany niekiedy „opcją atomową”.

Od razu zaznaczam, że nie będę opisywał tutaj ciągnących się protestów społecznych i perypetii związanych z procedowaniem planowanego ujednolicenia systemu emerytalnego we Francji, ani zawartości tego projektu – w tym zakresie odsyłam do innych źródeł[5]. Skupię się na tym, co tak naprawdę stało się 29 lutego 2020 r. we francuskim Zgromadzeniu Narodowym.

Po pierwsze – parlament nie został pominięty

Premier sięgnął po instrument zawarty w art. 49 ust. 3 francuskiej konstytucji w trakcie trwającej debaty nad poprawkami do projektu ustawy w Zgromadzeniu Narodowym[6]. W takim przypadku ustawę uważa się za przyjętą przez Zgromadzenie Narodowe, chyba że w ciągu 24 godzin, zostanie złożony wniosek o udzielenie wotum nieufności rządowi i wniosek ten zostanie uchwalony w terminach i na zasadach określonych w art. 49 ust. 2. Wniosek rządu wywiera ten efekt, że prace nad danym tekstem zostają natychmiast przerwane. Przyjęcie projektu ustawy następuje w dwóch przypadkach: jeżeli w wniosek o uchwalenie wotum nieufności nie został w ogóle złożony, lub też jeżeli wniosek złożono, ale nie uzyskał on poparcia Zgromadzenia. Procedura ta może dotyczyć tylko Zgromadzenia Narodowego, przed którym rząd odpowiada politycznie, ale przyjęcie przez Zgromadzenie Narodowe ustawy bez głosowania nie oznacza, że ustawa nie musi być rozpatrzona przez Senat.

Dodajmy, że francuski proces legislacyjny polega na “żeglowaniu” (navette) projektu ustawy pomiędzy izbami aż do momentu, gdy obie izby przyjmą go w identycznym brzmieniu – co niejednokrotnie trwa latami. Omawiany środek rządu jest co prawda najbardziej radykalny, ale jednak stanowi jedną z wielu przyznanych premierowi kompetencji, mających na celu kierowanie procesem legislacyjnym (inne, to między innymi: sprzeciw wobec spóźnionych poprawek, wniosek o “głosowanie zblokowane” – obejmujące tekst z wyselekcjonowanymi poprawkami, zwoływanie komisji mieszanej parytetowej przedstawicieli obu izb celem wypracowania wspólnego stanowiska, procedura “ostatniego słowa” Zgromadzenia Narodowego)

Po drugie – reforma nie zostanie wprowadzona jedynie dekretami

Ustawa, której dotyczy zastosowana przez premiera procedura, zawiera konkretne rozwiązania merytoryczne[7], a zatem – w przypadku przyjęcia – to ona będzie obejmować zręby reformy. Poza tym, projekt ustawy co do zasady, musi być przyjęty także przez Senat. Polskie wyrażenie „rządzenia dekretami” na gruncie francuskim odnosi się raczej do wydawania przez rząd ordonansów, które – upraszczając – mają rangę ustawy. Jednak nawet w przypadku ordonansów, rząd musi uzyskać najpierw upoważnienie parlamentu w formie ustawy, a następnie ordonanse te musiałyby być także zatwierdzone przez parlament[8].

Co do dekretów – to rzeczywiście, rząd je najpewniej wyda, ale wydałby je także, gdyby ustawa została uchwalona w zwykłym trybie. Wynika to ze specyfiki francuskiego systemu źródeł prawa, w którym ustawy regulują kwestie ogólne, zwłaszcza w zakresie określonym w art. 34 Konstytucji, a pozostałe materie należą do tzw. władzy reglamentacyjnej premiera. Stąd na przykład francuskie kodeksy (w tym kodeks zabezpieczenia społecznego, o którego nowelizacji mowa) zawierają w jednej części przepisy ustanowione aktami ustawodawczymi, a częściowo – dekretami.[9]

Po trzecie – rząd weźmie odpowiedzialność za reformę, ale nie o to tu chodziło

To, co zrobił w dniu 29.02.2020 r. premier Édouard Philippe w Zgromadzeniu Narodowym, to nie była polityczna deklaracja o przyjęciu odpowiedzialności za reformę. Premier zaangażował kwestię zaufania wobec rządu, stawiając sprawę na ostrzu noża: albo mnie rzeczywiście popieracie i kluczowa dla mojego rządu reforma zostanie przyjęta, albo bądźcie uczciwi i uchwalcie wotum nieufności.

Jakkolwiek przyjęcie ustawy bez głosowania może wydawać się szokujące, to nie jest to nic nowego we francuskiej praktyce politycznej i stanowi realizację idei, jakie przyświecały twórcom tego rozwiązania: rząd w V Republice został wyraźnie wzmocniony względem parlamentu i otrzymał szereg środków, którymi może zapobiegać obstrukcji parlamentarnej, zwłaszcza w kwestiach kluczowych. A w tym przypadku poprawek zgłoszono – w celu obstrukcji prac Zgromadzenia – około 40 tysięcy i po 115 godzinach posiedzeń, zdołano dotrzeć do artykułu 6 projektu ustawy, składającego się w całości z 65 artykułów[10].

Praktyka i zawężenie pola manewru rządu

Od wejścia w życie konstytucji z 1958 r., kolejne francuskie rządy chętnie korzystały z procedury, o której tu mowa, zwłaszcza w sytuacjach, gdy nie były pewne dyscypliny w głosowaniu w obrębie większości popierającej rząd. Prowadziło to do krytykowanego z uwagi na brak transparentności procesu ustawodawczego, braku debaty publicznej nad projektem ustawy (jeżeli wniosek został złożony w trakcie lub przed rozpoczęciem dyskusji). Dodajmy, że również Senat może być zmarginalizowany w przypadku złożenia wniosku w procedurze „ostatniego słowa Zgromadzenia Narodowego”[11]. Do chwili obecnej, rządy w V Republice 78 razy sięgnęły po art. 49 ust. 3[12], przy czym sam rząd M. Rocarda w latach 1988-1991 korzystał z tej możliwości 28 razy.

Zaznaczmy, że nowelizacja konstytucji z 2008 r, zawęziła rządowi pole manewru, co było reakcją na nadużywanie przez rząd tego środka. Jak zauważono, prowadziło to do banalizacji odpowiedzialności politycznej rządu. Aby zrównoważyć pozycję parlamentu oraz nie odbierać zupełnie tej kompetencji premierowi, zaproponowano modyfikację, zgodnie z którą ograniczono prawo premiera do projektów ustaw budżetowych i o finansowaniu zabezpieczenia społecznego. W uchwalonej noweli do Konstytucji propozycja ta została przyjęta, choć z pewną modyfikacją na korzyść premiera, polegającą na tym, że jeden raz w trakcie sesji, premier może powiązać kwestię odpowiedzialności rządu w związku z projektem lub propozycją innej ustawy. Poza tym, nowa redakcja przepisu, poza znacznym ograniczeniem co do ilości ustaw, które mogą być przedmiotem omawianej procedury, znacznie zawęziła spektrum możliwości korzystania z tego przywileju premiera. Mianowicie, przed nowelą z 2008 r., Konstytucja posługiwała się pojęciem „głosowania nad określonym tekstem”, które zastąpiono pojęciami „projekt ustawy” i „propozycja ustawy”[13]. Jak się wydaje, uniemożliwia to kontynuowanie dotychczasowej praktyki wiązania odpowiedzialności rządu także z częścią projektu ustawy.

Premier jako zderzak

Na koniec zauważmy jeszcze jeden niuans polityczny tej sytuacji. Zgodnie z art. 49 ust. 3 konstytucji, premier wcześniej uzyskał upoważnienie Rady Ministrów do postawienia wobec Zgromadzenia Narodowego wniosku o wotum zaufania w związku z głosowaniem nad projektem ustawy. W przypadku zgodności politycznej rządu i prezydenta (a tak jest obecnie), kluczowe decyzje de facto podejmuje prezydent, który zresztą przewodniczy obradom francuskiej Rady Ministrów. W tej sytuacji istnieje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że decyzja ta w rzeczywistości została podjęta przez prezydenta Macrona, a premier Philippe jest jedynie „zderzakiem” między legislatywą, a egzekutywą – w której prym wiedzie prezydent. Co równie istotne – deputowani mają świadomość, że pochopnie przegłosowane wotum nieufności może skończyć się rozwiązaniem izby przez prezydenta, któremu by utrącono “jego” premiera.

Zatem 29 lutego 2020 r. francuski premier zagrał dokładnie taką rolę, jaką dla niego przewidzieli twórcy konstytucji V Republiki.


[1] https://fakty.interia.pl/swiat/news-awantura-we-francji-rzad-siega-po-opcje-atomowa,nId,4354902

[2] https://www.polskieradio24.pl/5/1223/Artykul/2465241,Francja-rzad-forsuje-reforme-emerytalna-z-pominieciem-parlamentu

[3] https://tvn24.pl/swiat/francja-reforma-emerytalna-rzad-zamierza-wprowadzic-reforme-emerytalnaz-pominieciem-parlamentu-4294511

[4] https://www.pap.pl/aktualnosci/news%2C596106%2Cfrancja-rzad-wdrozy-reforme-emerytalna-kwestionowana-przez-opozycje-za

[5] Np.: https://www.bankier.pl/wiadomosc/Zalozenia-reformy-emerytalnej-we-Francji-7787925.html

[6] https://videos.assemblee-nationale.fr/video.8858074_5e5a6c85464ae.2eme-seance–systeme-universel-de-retraite-projets-de-loi-ordinaire-et-organique-suite-29-fevrier-2020 02:39:00

[7] http://www2.assemblee-nationale.fr/static/15/pdf/2623-6.pdf

[8] Szerzej na ten temat: M. Krzemiński, Stanowienie i charakter prawny ordonansów w V Republice Francuskiej, Przegląd Sejmowy nr 3(104)/2011.

[9] Szerzej na ten temat: M. Krzemiński, Premier w V Republice Francuskiej. Geneza – ramy prawne – praktyka, Warszawa 2019, s. 99-117.

[10] https://www.lefigaro.fr/social/edouard-philippe-annonce-le-recours-a-l-article-49-3-sur-le-projet-de-reforme-des-retraites-1-20200229

[11] Art. 45 ust. 4 konstytucji.

[12] https://www.vie-publique.fr/fiches/19494-le-recours-larticle-493-de-la-constitution

[13] Tak są nazywane – w przeciwieństwie do „projektów” rządowych – przedłożenia pochodzące od parlamentarzystów.

Posted by Marcin Krzemiński