Maciej Pach: Wygibasy prokuratora Cieślińskiego, czyli dlaczego nie będzie śledztwa ws. sejmowych głosowań z udziałem byłego posła

Konrad Głębocki (PiS) dowiedział się o nominacji ambasadorskiej nie – jak twierdziła Kancelaria Sejmu – 19 czerwca br., a 7 czerwca, dwa dni po fakcie. Mimo to głosował w Sejmie 15 czerwca. Prokurator Radosław Cieśliński nie widzi problemu, a broniąc Głębockiego pośrednio uderza w… Marka Kuchcińskiego.

Wnet przyjdą czasy, w których takie asy
Jak ty przeminą, niczym pierwszy śnieg.
Wtedy powrócę, na kolana rzucę.
Dotkliwie skrócę twej kariery bieg[1].

Łacińskich paremii Ignorantia iuris nocet oraz Ignorantia legis non excusat („Nieznajomość prawa szkodzi” i „Nieznajomość prawa nie stanowi usprawiedliwienia”) uczy się studentów pierwszego roku prawa. Powinny być więc one znane także Konradowi Głębockiemu, bądź co bądź absolwentowi tego kierunku studiów. Tym bardziej kojarzyć je powinien prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie Radosław Cieśliński, który wydał 26 września 2018 r. postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie sejmowych głosowań byłego posła Głębockiego. Chyba jednak obaj panowie na studiach nie odrabiali pilnie lekcji. Przynajmniej taki wniosek nasuwa się po lekturze uzasadnienia wspomnianego postanowienia, które otrzymałem z Prokuratury Okręgowej w Warszawie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z postanowieniem tym, które publikujemy jako pierwsi, można się w całości zapoznać TUTAJ.

 Komentarz

Najkrócej – i nieco tylko ironicznie – odmowne postanowienie prokuratora Radosława Cieślińskiego można streścić następująco. Konrad Głębocki nie popełnił przestępstwa, bo żył w stanie błogiej nieświadomości, że nie jest już posłem. W pełni zrozumiałe to podejście – zawsze przyjemniej być posłem, niż nie być! Uważał, że ambasadorem zostanie dopiero w chwili odbioru nominacji. Marek Kuchciński z kolei nie dostał wiadomości z Kancelarii Prezydenta i również uważał Głębockiego za posła. A skoro nie dostał wiadomości, to o co chodzi? Nie jego wina, choć to on odpowiada za niezwłoczne stwierdzanie wygaśnięcia mandatu poselskiego[2]. Od razu zaznaczmy, że przepisy ustawy o służbie zagranicznej i Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, których analizie poświęcił wiele uwagi prokurator Cieśliński, normują wprawdzie rozmaite kwestie ambasadorskie, ale akurat nie termin uzyskania owego zaszczytnego statusu z perspektywy państwa wysyłającego. Termin ten wynika z postanowienia Prezydenta RP o mianowaniu ambasadorem i może być to:

1) dzień wydania postanowienia (casus Konrada Głębockiego[3]),

2) dzień uzyskania podpisu premiera pod postanowieniem – jeżeli kontrasygnata zostałaby udzielona później (jak dowiedziałem się z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w sprawie włoskiej nominacji posła Głębockiego kontrasygnata była akurat uprzednia),

3) dzień wskazany w postanowieniu jako dzień, z nadejściem którego następuje mianowanie (tak było w przypadku Ireny Lipowicz w 2000 r., mianowanej postanowieniem z 9 lutego, które – zgodnie z własną treścią – wywołało skutek prawny osiem dni później[4]).

W uzasadnieniu swojego postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa prokurator Radosław Cieśliński wyraźnie przyznał (na s. 3 i 7), że pracownik Biura Spraw Osobowych MSZ już 7 czerwca br. zawiadomił Konrada Głębockiego – za pośrednictwem poczty elektronicznej – o tym, że Prezydent podpisał 5 czerwca postanowienie o mianowaniu go ambasadorem. Jednak Głębocki trwał w przekonaniu, że ambasadorem zostanie dopiero 20 czerwca br. o godz. 11.00, na który to dzień i godzinę zaplanowano – o czym dowiedział się z e-maila wysłanego 12 czerwca przez tego samego pracownika MSZ – uroczystość wręczenia mu w saloniku Ministra Spraw Zagranicznych nominacji na tę funkcję. Prokurator zawarł w uzasadnieniu obszerny, oparty na analizie ustawy o służbie zagranicznej, wywód na temat terminu, w którym następuje nawiązanie przez ambasadora stosunku pracy w MSZ (s. 6–7). Są też przytoczone przepisy Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, określające termin objęcia placówki dyplomatycznej (s. 6). Widać, że prokurator Cieśliński to człowiek światowy, a co najmniej ciekawy świata, zwłaszcza, gdy może się przysłużyć „słusznej” sprawie. Należy docenić jego pasję do zgłębiania aktów normatywnych pozbawionych w tej konkretnej sprawie znaczenia. Przede wszystkim trzeba jednak przytoczyć trzy przepisy relewantne – jeden konstytucyjny i dwa ustawowe. Oto one:

Art. 103 ust. 1 Konstytucji: „Mandatu posła nie można łączyć z funkcją (…) ambasadora (…)”.

Art. 247 § 1 pkt 6 ustawy – Kodeks wyborczy: „Wygaśnięcie mandatu posła następuje w przypadku powołania w toku kadencji na stanowisko lub powierzenia funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw nie można łączyć ze sprawowaniem mandatu posła”.

Art. 247 § 5 ustawy – Kodeks wyborczy: „Wygaśnięcie mandatu posła powołanego lub wybranego w czasie kadencji na stanowisko lub funkcję, o których mowa w § 1 pkt 6 i 7, następuje z dniem powołania lub wybrania”.

Jasno z tego wynika, kiedy wygasł mandat posła Konrada Głębockiego. Nastąpiło to 5 czerwca 2018 r., skoro tego dnia Prezydent Andrzej Duda podpisał postanowienie o mianowaniu go ambasadorem RP w Republice Włoskiej, kontrasygnowane już zawczasu (1 czerwca 2018 r.) przez Prezesa Rady Ministrów. Konrad Głębocki wykazał się nieznajomością przepisów Kodeksu wyborczego, skoro utrzymywał, że ambasadorem zostanie dopiero z chwilą wręczenia mu nominacji, co nastąpiło 20 czerwca. Błędne poglądy Głębockiego na temat obowiązującego stanu prawnego nie mogą przesądzać kwestii oceny prawnej jego zachowania. Zachowanie to polegało zaś na udziale w głosowaniach sejmowych nie tylko 6 i 7 czerwca, ale także 15 czerwca, gdy – w świetle faktów przedstawionych w uzasadnieniu komentowanego postanowienia – ponad wszelką wątpliwość dysponował już otrzymaną z MSZ drogą mailową informacją, że Prezydent mianował go ambasadorem.

Pół biedy – jakkolwiek nie rokowało to najlepiej w perspektywie sprawowania przezeń funkcji ambasadora – że ekscelencja Głębocki wciąż postrzegał siebie jako posła, choć posłem już być przestał. Gorzej, że jego wersję zdarzeń najwidoczniej „kupił” prokurator Cieśliński. Wskazuje na to następujący fragment uzasadnienia postanowienia: „W ocenie urzędu prokuratorskiego dopiero od dn. 20 czerwca 2018 r., tj. od momentu wręczenia nominacji, można mówić, że poseł Konrad Głębocki został ambasadorem, a co za tym idzie że – stosownie do treści art. 103 ust. 1 Konstytucji – zaistniała przeszkoda w wykonywaniu przez niego mandatu” (s. 7). Co ciekawe, jeszcze inną datę (19 czerwca) otrzymania przez Konrada Głębockiego informacji o mianowaniu na ambasadora podała w lipcowym oświadczeniu Kancelaria Sejmu[5].

Po pierwsze, najzupełniej arbitralna, bo nieznajdująca podstawy w obowiązujących przepisach i regułach wykładni, jest teza zrównująca wręczenie nominacji z samym aktem nominacji. Byłaby ona uzasadniona wyłącznie pod warunkiem, że prawo w taki właśnie sposób określałoby moment nominacji. Tymczasem Konstytucja nie stanowi w art. 103 ust. 1 o zakazie łączenia mandatu posła z wykonywaniem funkcji ambasadora, a po prostu z samą tą funkcją. Na marginesie zauważmy, że nawet gdyby podzielić stanowisko sugerujące, że zakaz konstytucyjny zaczyna obowiązywać dopiero od podjęcia się wykonywania funkcji, a nie z chwilą mianowania, to – w świetle informacji zamieszczonych na s. 4 postanowienia – nie bardzo wiadomo, dlaczego zdaniem Głębockiego ambasadorem został on już z chwilą wręczenia nominacji, a nie dopiero 27 lipca 2018 r., gdy podjął obowiązki na rzymskiej placówce. Kodeks wyborczy z kolei całkowicie jasno przesądza, że z perspektywy trwałości mandatu istotny jest dzień powołania. Przytoczone przez prokuratora przepisy ustawy o służbie zagranicznej i Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych nie mają tu nic do rzeczy. Regulują one inne materie, choć – nie sposób temu zaprzeczyć – także dotyczące statusu ambasadora, tyle że z perspektywy odpowiednio prawa pracy i prawa międzynarodowego publicznego, a nie Konstytucji, której regulację uszczegóławia Kodeks wyborczy. Nie dziwią w tym kontekście następujące tezy opinii prawnej sporządzonej 29 czerwca br. przez dr Ewelinę Gierach, eksperta ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych (które prokurator Cieśliński streszcza na s. 4, ale ich najwidoczniej nie przyswoił):

1.  W świetle brzmienia art. 247 § 5 w związku z art. 247 § 1 pkt 6 Kodeksu wyborczego należy przyjąć, że mianowanie posła ambasadorem oznacza ex lege [z mocy prawa – M.P.] utratę mandatu poselskiego z dniem powierzenia mu funkcji, a zatem zmiany jego statusu prawnego na skutek aktu mianowania.
   
2. Nabycie statusu ambasadora na gruncie uregulowań konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o służbie zagranicznej następuje z datą mianowania, a zatem wydania przez Prezydenta postanowienia. W konsekwencji za datę powierzenia funkcji ambasadora należy uznać dzień wydania przez Prezydenta postanowienia w przedmiocie mianowania posła Konrada Głębockiego ambasadorem w Republice Włoskiej, tj. dzień 5 czerwca 2018 r. W tym też dniu mandat posła Konrada Głębockiego wygasł z mocy prawa[6].

Także w postanowieniu dotyczącym wygaśnięcia mandatu poselskiego Konrada Zygmunta Głębockiego Marszałek Sejmu Marek Kuchciński stwierdził, że wygaśnięcie to nastąpiło 5 czerwca 2018 r.[7] Wygląda więc na to, że prokurator Cieśliński lepiej od Marszałka Sejmu wie, kiedy wygasł mandat posła Głębockiego. A także na to, że porwany pragnieniem obrony niefortunnego ambasadora utracił kontrolę nad używaną argumentacją, skoro pośrednio zakwestionował poprawność postanowienia podpisanego przez marszałka Kuchcińskiego.

Po drugie, skoro Kodeks wyborczy stanowi o wygaśnięciu mandatu z dniem powołania na niepołączalne z nim stanowisko lub funkcję, to o jakiej znowu „przeszkodzie w wykonywaniu mandatu” pisze prokurator Cieśliński? Jak się mandatu nie posiada – a ambasador od dnia mianowania nie posiada już mandatu posła – to oczywiście nie można go (z perspektywy prawnej) wykonywać, bo wykonywać można coś, czym się dysponuje. Należy podkreślić, że w ocenie absolutnej większości przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego postanowienie Marszałka Sejmu stwierdzające wygaśnięcie mandatu (art. 249 Kodeksu wyborczego) ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Jedynie potwierdza zaistnienie określonej sytuacji prawnej, ale nie tworzy tej sytuacji[8]. Dlatego od 5 czerwca, gdy uzyskał status ambasadora, Konrad Głębocki nie mógł napotykać na przeszkody w wykonywaniu mandatu poselskiego, jako że posłem już od tamtego dnia nie był.

Nierzetelność pracy prokuratora Radosława Cieślińskiego wyraźnie zdradza polegająca na manipulacji teza (s. 6), w myśl której rzekomo to art. 133 ust. 1 pkt 2 Konstytucji i art. 17 ust. 1 ustawy o służbie zagranicznej mają w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie z perspektywy prawa krajowego. Tymczasem są to przepisy kompetencyjne i proceduralne. Pierwszy z nich ustanawia prezydencką kompetencję w postaci mianowania i odwoływania pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach i przy organizacjach międzynarodowych. Drugi stanowi zaś, że ambasadora mianuje Prezydent na wniosek Ministra Spraw Zagranicznych zaakceptowany przez Prezesa Rady Ministrów. Konia z rzędem temu, kto odnajdzie w tych przepisach odpowiedź na zasadnicze pytanie: kiedy wygasa mandat poselski osoby mianowanej ambasadorem. Naturalnie należałoby poszukiwać tej odpowiedzi w przepisach Kodeksu wyborczego, bo to właśnie w nim uregulowano okoliczności i terminy wygaśnięcia mandatu. Zamiast odnieść się do tych najważniejszych unormowań, prokurator Cieśliński nieudolnie usiłuje zamotać sprawę, zasypując nas przepisami irrelewantnymi z perspektywy postawionego problemu. Za to o Kodeksie wyborczym mowa niemal tylko w części historycznej uzasadnienia, tj. w ramach streszczenia treści zawiadomień o przestępstwie. Tym samym kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy przepis prokurator w analizie, co do istoty, pominął[9]. Słusznie! Jeszcze, nie daj Boże, wyszłoby na to, że Konrad Głębocki jednak przekroczył uprawnienia. I co wtedy?

Nie bardzo też wiadomo, dlaczego prokurator Cieśliński daje do zrozumienia (s. 8), że dopiero oficjalna, urzędowa informacja z MSZ przekazana Konradowi Głębockiemu mogłaby zostać uznana za całkowicie wiarygodną. Jeżeli e-maile z MSZ wydawały się byłemu już wtedy posłowi podejrzane, to powinien był zawiadomić prokuraturę o możliwości popełnienia przestępstwa podszycia się przez bliżej nieokreśloną osobę pod urzędnika MSZ. Poza tym skoro poczta elektroniczna nie może być źródłem wiedzy pewnej, to dlaczego Konrad Głębocki przybył 20 czerwca br. o godz. 11.00 do saloniku ministra Czaputowicza? W końcu o tej ceremonii także był zawiadomiony przez urzędnika MSZ drogą mailową. Najwidoczniej mail przydał się, aby wiedzieć, jak dotrzeć do saloniku ministra, ale – zdaniem Głębockiego i Cieślińskiego – nie nadawał się na wskazówkę, że posłem ambasador już nie jest.

We fragmencie dotyczącym zarzutu niedopełnienia obowiązków przez Marszałka Sejmu Marka Kuchcińskiego prokurator Cieśliński nie pokusił się o aż tak rozbudowany wywód. Za to przedstawił kuriozalną interpretację Konstytucji. Wyszło mu, że skoro w myśl art. 133 ust. 3 w zakresie polityki zagranicznej Prezydent współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem, to mamy tam do czynienia z „zamkniętym katalogiem podmiotów współdziałających” (s. 9). Ergo: Marszałka Sejmu tam nie ma, zatem nie musi się interesować losem posłów mianowanych ambasadorami, tym bardziej, że żadne inne przepisy nie przewidują udziału marszałka w procedurze nominacji ambasadorskich. Krótko mówiąc, zdaniem prokuratora marszałek w ogóle tymi nominacjami nie powinien się z własnej inicjatywy interesować, bo to nie jego broszka. Niestety, prokurator Cieśliński nie doczytał Konstytucji. Gdyby było inaczej, dostrzegłby, nałożony tym razem na wszelkie władze publiczne, obowiązek ich współdziałania, o którym stanowi preambuła do Konstytucji. Zresztą wątek art. 133 ust. 3 Konstytucji jest w ogóle nie na temat. Przepis ten dotyczy polityki zagranicznej. Clou problemu w sprawie Konrada Głębockiego zaś sprowadza się do (utraty) kontroli Marszałka Sejmu nad funkcjonowaniem Sejmu. Wydawanie postanowień stwierdzających wygaśnięcie mandatu poselskiego to kompetencja związana z organizacją pracy izby, służąca temu, aby Marszałek Sejmu realnie strzegł praw Sejmu (art. 110 ust. 2 Konstytucji). Jeżeli dopuszcza do udziału w obradach, a zwłaszcza w głosowaniach, nie-posła, to trudno o lepszy dowód nieposiadania kontroli nad tym, co dzieje się w izbie. I nie sposób mówić w takiej sytuacji o realnej pieczy marszałka nad prawami Sejmu.

Prokurator Cieśliński konsekwentnie przeocza fakt, że z uwagi na kodeksowy obowiązek niezwłocznego stwierdzenia przez marszałka wygaśnięcia mandatu posła, to marszałek powinien zatroszczyć się o odpowiednio sprawne uzyskanie tej informacji. To na nim spoczywa odpowiedzialność prawna. Tymczasem prokurator Cieśliński przyjął, że skoro Kancelaria Sejmu dowiedziała się o problemie 25 czerwca, a Marszałek Sejmu wówczas podjął określone działania – zlecił 26 czerwca ekspertyzę BAS (sporządzoną następnie 29 czerwca) i wydał 2 lipca postanowienie stwierdzające wygaśnięcie z dniem 5 czerwca mandatu Konrada Głębockiego – to problemu nie ma, a Marek Kuchciński nie działał opieszale. – Nie ulega wątpliwości, że wydanie w/w postanowienia należy ocenić jako spełniające warunek niezwłoczności, stosownie do treści art. 249 § 1 ustawy z dn. 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Pojęcie „niezwłoczności” – na co wskazano m.in. w przywołanej w uprzednich akapitach opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP z dn. 30 lipca 2018 r. w sprawie obowiązków Marszałka Sejmu RP w sytuacji wygaśnięcia mandatu i w odniesieniu do poglądów judykatury i poglądów doktryny – aktualizuje się bowiem w momencie, w którym podmiot zobligowany do niezwłocznego działania (w realiach niniejszej sprawy Marszałek Sejmu RP) podejmie informację o zaistnieniu okoliczności wskazującej na potrzebę niezwłocznego działania – czytamy na s. 10 postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa. Samo w sobie to stwierdzenie odpowiada prawdzie. Jednak prokurator Cieśliński waży sobie lekce kwestię oceny, czy podmiot zobowiązany do podjęcia niezwłocznego działania miał czy nie miał możliwości szybszego powzięcia informacji, której uzyskanie rodziło po jego stronie określone obowiązki. Tymczasem Markowi Kuchcińskiemu można w omawianej sprawie zarzucić niedbalstwo. Kandydatura Konrada Głębockiego na ambasadora we Włoszech i San Marino była przecież znana Sejmowi, choćby z tego względu, że 9 maja 2018 r. odbyło się posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych, w czasie którego uzyskała akceptację[10]. Co najmniej od tamtej pory urzędnicy Kancelarii Sejmu podlegający Marszałkowi Sejmu powinni byli regularnie monitorować rozwój wydarzeń i kontaktować się z własnej inicjatywy z Kancelarią Prezydenta RP i MSZ, aby ustalić, czy akt mianowania został już wydany. Z samej trafnej konstatacji o braku przepisów zmuszających wymienione jednostki aparatu władzy wykonawczej do informowania Kancelarii lub Marszałka Sejmu o wydaniu stosownego postanowienia przez Prezydenta nie należy automatycznie wnosić, że podmioty te nie udzieliłyby służbom sejmowym interesujących te służby informacji.

Prokurator Radosław Cieśliński włożył sporo trudu, aby udowodnić, że w sprawie sejmowych głosowań z udziałem Konrada Głębockiego śledztwa wszczynać nie należy. Liczne arbitralne tezy, niespójności i przemilczenia zawarte w uzasadnieniu postanowienia pokazują jednak, że wysiłek ten poszedł na marne.

– Nie wpłynęły zażalenia na powyższe postanowienie. Jest ono prawomocne – poinformował mnie rzecznik prasowy Prokuratury Okręgowej w Warszawie, prokurator Łukasz Łapczyński.

Maciej Pach – asystent w Katedrze Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UJ. W tekście wyraża wyłącznie prywatne poglądy.

[1] T-Raperzy znad Wisły, Czemu, Enrique, kradniesz mi publikę?, https://www.youtube.com/watch?v=wgwaw04gPVA (dostęp do tego i kolejnych linków: 28.10.2018 r.).

[2] Zob. art. 249 § 1 w zw. z art. 247 § 1 ustawy – Kodeks wyborczy.

[3] Zob. postanowienie Prezydenta RP z 5 czerwca 2018 r. nr 110.33.2018 w sprawie mianowania Ambasadora Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. poz. 612: http://www.monitorpolski.gov.pl/MP/2018/612/1).

[4] Zob. postanowienie Prezydenta RP z 9 lutego 2000 r. nr Z.110-6-2000 w sprawie mianowania Ambasadora Rzeczypospolitej Polskiej (niepubl.). W owym czasie przepisy nie zobowiązywały do ogłaszania tego rodzaju postanowień w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”. Dotarłem do skanu ww. postanowienia, korzystając z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej. Zob. M. Pach, Konrad Głębocki – trzeci, a jednak pierwszy, http://konstytucyjny.pl/konrad-glebocki-trzeci-a-jednak-pierwszy-maciej-pach/ (przyp. 12).

[5] Zob. Oświadczenie Kancelarii Sejmu ws. posła Konrada Głębockiego, 25.07.2018 r., http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/komunikat.xsp?documentId=32C9337DA312A838C12582D50066C64E.

[6] E. Gierach, Opinia prawna dotycząca momentu wygaśnięcia mandatu posła, który w trakcie kadencji został mianowany na stanowisko ambasadora, 29.06.2018 r., s. 1. Skan opinii (niezanonimizowanej – i słusznie – w zakresie informacji o Autorce) otrzymałem z Kancelarii Sejmu w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

[7] Zob. postanowienie Marszałka Sejmu RP z 2 lipca 2018 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu posła Konrada Zygmunta Głębockiego, http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/wm_102/$file/wm_102.pdf (zob. też M.P. poz. 667: http://monitorpolski.gov.pl/MP/2018/667/1).

[8] Szerzej zob. M. Pach, 175 głosowań byłego posła, http://konstytucyjny.pl/175-glosowan-bylego-posla-maciej-pach/ i cyt. tam lit.

[9] Wzmianki o przepisach Kodeksu wyborczego pojawiają się jeszcze, mimochodem, tylko na s. 8 i 10.

[10] Zob. Opinia nr 77 Komisji Spraw Zagranicznych dla Ministra Spraw Zagranicznych uchwalona na posiedzeniu w dniu 9 maja 2018 r., http://orka.sejm.gov.pl/opinie8.nsf/nazwa/sza_o77/$file/sza_o77.pdf.