Kamil Stępniak: Kobiety na pomoc narodowcom, czyli imperatyw prawa zgromadzeń

Zbliża się 11 listopada, który od kilku lat kojarzy nam się już nie tylko ze świętem narodowym, ale także, a może przede wszystkim z podświetlonym przez race i inną pirotechnikę pochodem przez Warszawę (i inne mniejsze miejscowości) tzw. środowisk narodowych. Marsz Niepodległości (taką nazwę przyjął jak rozumiem odwołując się paradoksalnie do wydarzeń w Compiègne) w tym roku ma odbyć się pod hasłem „Nasza cywilizacja, nasze zasady” (historycznie nawiązującym raczej do nacjonalizmu i rewanżyzmu będących u podstaw I wojny światowej).

Wydanie decyzji przez organ gminy (w tym wypadku Prezydenta m. st. Warszawy) o ew. zakazie zgromadzenia dot. Marszu Niepodległości corocznie budzi duże emocje. W zależności od politycznych korzeni włodarzy miasta, rozstrzygnięcia i interpretacje związane z art. 14 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz. U. poz. 1485) bywały różnorodne. Kilka dni temu Prezydent Warszawy Rafał Trzaskowski poinformował w mediach społecznościowych, że zakazał marszu posiłkując się opinią Sanepidu. Jak można domniemać, choć sama decyzja nie została upubliczniona, stało się to na podstawie art. 14 pkt 2, który jako przesłankę zakazu zgromadzenia wskazuje m.in. zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Słusznie i bez cienia wątpliwości, Prezydent miał prawo do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez sąd pierwszej instancji.

Warto również zaznaczyć, że marsz narodowców został zarejestrowany jako zgromadzenie cykliczne, co nie budzi wątpliwości, co do jego zorganizowanego i niespontanicznego charakteru. Jednocześnie na podstawie art. 26e ustawy – prawo o zgromadzeniach art. 14 tejże ustawy (zakaz przeprowadzenia zgromadzenia) stosuje się odpowiednio jak w przypadku zgromadzeń nieposiadających charakteru cyklicznego.

Niemniej niekiedy przyzwoitość każe postawić się człowiekowi w tzw. roli adwokata diabła, co dla prawnika przecież nie jest ideą tak odległą i całkiem hipotetyczną. Podążając za myślą Evelyn Beatrice Hall: „nie zgadzam się z twoimi poglądami, ale po kres moich dni będę bronił twego prawa do ich głoszenia”. Tak też trzeba przyjąć w przypadku marszu narodowców.

Wolność zgromadzeń jest szczególną wartością chronioną w Konstytucji RP (por. art. 57). Stanowi ona bowiem jedną z podstaw funkcjonowania naszej wspólnoty. Nie tylko w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji), ale także jako gwarant istnienia systemu pluralistycznego. Stanowi ona także środek komunikacji międzyludzkiej, tak samo w sferze publicznej, jak i prywatnej. Zaś jej nadrzędnym celem nie jest zapewnienie autonomii jednostki, lecz ochrona procesów komunikacyjnych (por. wyrok TK sygn. K 34/99). Niewątpliwie wolność ta spełnia ponadto formę partycypacji społecznej, która wpływa na szeroko rozumiane procesy polityczne w państwie, „w szczególności w okresach pomiędzy poszczególnymi aktami wyborczymi” (zob. wyrok TK sygn. K 44/12).

W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zgromadzenie musi być zwołane w celu wspólnych obrad lub z zamiarem wspólnego wyrażenia zdania (tak. m.in. M. Florczak-Wątor[1]). Nie podlega zatem ochronie konstytucyjnoprawnej chociażby zbiegowisko. Podkreślić należy również, że zgromadzenia, aby mogły korzystać z uprawnień określonych w ustawie zasadniczej z 1997 r. muszą mieć charakter pokojowy, co expressis verbis zostało wyrażone w art. 57 Konstytucji.

W kontekście pandemii, z którą obecnie boryka się właściwie cały świat, dość racjonalne wydaje się wprowadzenie ograniczeń wolności zgromadzeń. Przede wszystkim z uwagi na zagrożenie zdrowia, co stanowi zresztą jedną z przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji zezwalających na ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.

Tą drogą podążyła także polska władza wykonawcza, która w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii określiła, że zgromadzenie nie może być większe aniżeli 5 osób. W § 28 ust. 9 rozporządzenia ustanowiono zakaz innych zgromadzeń, oprócz tych powyżej 5 osób, spotkań i zebrań służbowych oraz spotkań i imprez do 20 osób. W związku z powyższym znacząco zawężono uprawnienie przeprowadzania zgromadzeń, które są tak ważne w demokratycznym państwie.

Rozporządzenie, które mocno zawęziło prawo do korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz.1845). Zgodnie z art. 46 b w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 niniejszej ustawy w rozporządzeniu możliwe jest ustanowienie „zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności”. Jestem przekonany, że zakres przedmiotowy tego upoważnienia może budzić wątpliwości aksjologiczne i prawne w kontekście stanowienia podstawy do ograniczenia wolności zgromadzeń. Ustawodawca bowiem wskazuje na możliwość ograniczania rozporządzeniem „widowisk” oraz używając koniunkcji („i”) „zgromadzeń ludności”. Można się zastanowić zatem na temat korelacji pomiędzy „widowiskami” a „zgromadzeniami ludności”.

Wykładnia językowa pozwala postawić tezę, że uprawnienie wyinterpretowane z normy art. 46 ust. 4 pkt 4 mówiące o „innych zgromadzeniach ludności” nie obejmuje wszystkich zgromadzeń na kanwie art. 57 Konstytucji RP czy też art. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – prawo o zgromadzeniach (Dz. U. poz. 1485). W moim przekonaniu, „inne zgromadzenia ludności” nie są tożsame zakresowo ze „zgromadzeniami” o których mowa w przytoczonych przepisach, a co najwyżej mogą stanowić pewien wycinek, element rzeczywistości normatywnej dotyczącej „zgromadzeń”; część składową ogólnego uprawnienia jakim jest prawo do organizacji zgromadzenia.

Takie same wnioski pozwala wyciągnąć wykładnia systemowa i celowościowa, która dla spójności systemu normatywnego, a także dla odpowiedniego zorientowania na cel, który chciał osiągnąć prawodawca nie pozwala na utożsamienie „zgromadzeń” w ogóle z „innymi zgromadzeniami ludności”. Te w moim przekonaniu można byłoby odnieść być może właśnie do spotkań towarzyskich, sportowych, artystycznych.

Zupełnie odrębną kwestią jest możliwość subdelegacji przez ustawodawcę uprawnienia do ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych w rozporządzeniu. W poglądach doktryny panują dwa stanowiska: (1) absolutnej wyłączności ustawy – zgodnie z którym ustanowienie ograniczeń od strony legalnej należy odczytywać dosłownie, a obowiązek wydania ich na podstawie ustawy stanowi de facto zakaz subdelegacji kompetencji normodawczej innemu organowi (tak chociażby L. Garlicki, A. Łabno); lub (2) możliwość subdelegacji uprawnienia do ograniczania wolności i praw pod warunkiem precyzyjnego określenia przepisem ustawowym elementów konstytutywnych takiego ograniczenia (zob. wyrok TK sygn. K 34/99)[2].

Wydaje się zatem, że niezależnie którą z powyższych koncepcji przyjmiemy, znaczące ograniczenie zgromadzeń wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów nie spełnia przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (lub robi to w sposób legislacyjnie bardzo wątpliwy). Niemniej podkreślam, że słuszność tych działań z punktu widzenia walki z epidemią jest jak najbardziej racjonalna.

Na niniejszą kwestię zwrócił uwagę również Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar, który podniósł, że „zgodnie z Konstytucją wolność zgromadzeń może zostać ograniczona tylko ustawą, a nie rozporządzeniem rządu”. Zasadnym wydaje się zatem przyjęcie, że powyższe ograniczenia rządowe dot. zgromadzeń mają wadliwy charakter. Jednakże bez cienia wątpliwości Prezydent Warszawy działał legalnie na podstawie art. 14 prawa o zgromadzeniach, co nie pozostawia wątpliwości co do jego uprawnień kompetencyjnych.

Tym co może wydać się paradoksalne narodowcom w ich planowanych manifestacjach przychodzą kobiety. Te same, które wciąż manifestują walcząc o swoje prawa. Zgodnie z zasadą pluralizmu i niedyskryminacji  środowiska narodowe mają prawo reakcji na bieżące wydarzenia polityczne (o czym szerzej w dalszej części tekstu). Nawet jeśli nie zgadzamy się z ich postulatami, to w demokratycznym państwie, należy bronić wolności wyrażania swojego stanowiska przez poszczególne grupy społeczne. Nazwałbym to imperatywem prawa do zgromadzenia.

Korzystanie z prawa do zgromadzeń w obecnych warunkach musi odbyć się w pewnych, ściśle określonych przepisami prawa ramach. Ochronie wyżej wymienionych celów służy prawo do przeprowadzenia zgromadzenia spontanicznego, które zgodnie z art. 3 ust. 2 prawa o zgromadzeniach może odbyć się w związku z nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.

Tylko spełnienie wyżej określonych ustawowych przesłanek daje prawo do skorzystania z możliwości organizacji takiego zgromadzenia. Nie podlega wątpliwości, że Marsz Niepodległości jest wydarzeniem o charakterze cyklicznym, zorganizowanym oraz posiadającym stałe kierownictwo (organizatorów). W takiej formule zatem niewątpliwie pomysłodawców niniejszego wydarzenia wiąże decyzja organów administracji oraz orzeczenia sądów.

Można jednak rozważyć hipotetyczny scenariusz niejakiego przeniesienia ciężaru inicjatywy organizacji spotkania i powstania oddolnego (rozproszonego) ruchu osób związanych z Marszem Niepodległości, które z własnej (choć zapewne inspirowanej) inicjatywy postanowią spotkać się w Warszawie, aby zareagować na bieżącą sytuację polityczną w kraju. W takiej sytuacji wydaje się, że ta grupa może skorzystać z instytucji zgromadzenia spontanicznego, choć pod pewnymi obostrzeniami.

Takie rozwiązanie będzie budziło wiele wątpliwości. De lege należałoby chociażby wskazać brak spełnienia przesłanki związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną. Chociaż jak również podniósł – trudność przyniosłoby stwierdzenie takiego niedostatku. W moim przekonaniu, taką przesłankę może stanowić bieżąca sytuacja polityczna w kraju. Nie ma przeszkód aby stwierdzić, że reakcja na marsze kobiet (które mogą być pretekstem do organizacji „zgromadzenia spontanicznego” w miejsce marszu niepodległości) nastąpiła z pewnym opóźnieniem. Trudno przecież jest ocenić z punktu widzenia prawa, kiedy eskalacja emocji społecznych znajdzie ujście w postaci demonstracji.

Nawet jeśli takie zgromadzenie spontaniczne zostałoby przeprowadzone, to na podstawie art. 28 prawa o zgromadzeniach może zostać rozwiązane przez policję m.in. ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia. Mimo wszystko jednak należałoby postulować, aby policja, Prezydent Warszawy oraz Rzecznik Praw Obywatelskich zachowali jednolitość stanowiska – tak jak w przypadku manifestacji kobiet. A potencjalne rozwiązanie zgromadzenia, aby było związane z ewentualnymi naruszeniami prawa. Niewątpliwie nie powinno dopuszczać się bowiem do niszczenia mienia lub propagowania faszyzmu, co niejednokrotnie miało miejsce, a jest legalną przesłanką do rozwiązania manifestacji.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. P 15/08 orzekł, że „niedopełnienie obowiązku (w przypadku zgromadzeń spontanicznych) zawiadomienia odpowiedniego organu o organizowanym pokojowym zgromadzeniu (w ogóle lub w odpowiednim terminie) nie powinno rodzić negatywnych konsekwencji dla organizatorów owego zgromadzenia (określonych w art. 52 § 1 pkt 2 k.w.), gdyż taka negatywna konsekwencja – w wypadku pokojowego zgromadzenia, realizującego jedną z podstawowych wolności człowieka – byłaby nadmiernie uciążliwa i niesprawiedliwa dla jednostki, a nadto byłaby naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Co więcej, biorąc pod uwagę cel owego zgromadzenia (…) wydaje się, że taka represja nie powinna mieć miejsca”. Dlatego też zgromadzenia spontaniczne powinny nadal korzystać z ochrony przewidzianej w Konstytucji i ustawie – prawo o zgromadzeniach.

Mając na względzie powyżej przytoczoną argumentację należy stwierdzić, że:

1. Decyzja Prezydenta Warszawy o odmowie rejestracji marszu jest legalna i uzasadniona.
2. Ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych (w tym wypadku prawa zgromadzeń) w rozporządzeniu, pomimo swojej racjonalności faktycznej, budzi bardzo duże wątpliwości co do legalności i poprawności legislacyjnej oraz samej konstytucyjności.
3. Mając na uwadze obecną sytuację polityczną w kraju oraz szeroko zarysowaną debatę publiczną należy uznać, że narodowcy chcący wyrazić swoje poglądy mają prawo do skorzystania z instytucji tzw. zgromadzenia spontanicznego. Jednakże w tym celu wymagane jest spełnienie przesłanek ustawowych (w tym m.in. powstanie spontanicznego oddolnego ruchu i reakcja na bieżące wydarzenia związane ze sferą publiczną). Niedopuszczalne byłoby wykorzystanie instytucji zgromadzenia spontanicznego przez dotychczasowych organizatorów Marszu Niepodległości w celu ominięcia zakazu wydanego przez prezydenta miasta.
4. Potencjalny zakaz przeprowadzenia zgromadzenia spontanicznego nie został poprawnie umocowany ani w art. 31 ust. 3 Konstytucji ani w konstytucyjnych przepisach dot. stanów nadzwyczajnych – co stanowi o jego braku legalności.

Życie społeczne bywa pełne pewnych paradoksów. Dotyczy to również prawa. Kobiety protestujące na ulicach w sprawie praw człowieka oraz wyroku TK z 22 października przewrotnie mogą spowodować to, że ich zagorzali przeciwnicy będą mogli wyjść legalnie na ulicę po to, aby wyrazić swoje zdanie. I takiego ich uprawnienia paradoksalnie należy chronić. Taki jest imperatyw prawa do zgromadzeń. Prawa człowieka są jak miecz obosieczny. W momencie kiedy będziemy pozwalać na ograniczanie ich względem innych grup (nawet tych z którymi nam nie po drodze), w końcu będą one ograniczone także w stosunku co do nas. To są właśnie są pierepałki demokracji.

---

[1] M. Florczak-Wątor, Wolności i prawa polityczne, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 195

[2] Szczegółowo o tej problematyce por. M. Ławrynowicz-Mikłaszewicz, Koncepcja istoty wolności i praw jednostki  oraz aspekt formalny ich ograniczenia, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2014 nr 4, s. 73-93.