Od 7 do 9 marca br. Sejm zajmował się projektem ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym, proponowanym pierwotnie przez środowisko KUKIZ 15’ i wspartym przez posłów Prawa i Sprawiedliwości. Po burzliwej debacie przeprowadzonej na plenum Sejmu 7 marca[1], projekt został  skierowany do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Tego samego dnia ukazało się sprawozdanie komisji wskazujące na przyjęcie części poprawek. Tak szybkie procedowanie pozwoliło przyjąć ustawę jeszcze na tym samym posiedzeniu Sejmu.

Ustawa została uchwalona przez Sejm, ale proces legislacyjny wciąż trwa i dlatego być może niektóre spośród komentowanych tu rozwiązań stracą swoją aktualność za kilka tygodni.

Lista dobrych rozwiązań. Ustawa ułatwi pracę inicjatorom referendów i zwiększy prawdopodobieństwo uzyskania wiążącego wyniku.

  1. Wydłużenie wielu terminów na korzyść inicjatorów referendów. Ustawa zakłada:

– wydłużenie terminu na zebranie podpisów pod inicjatywą referendalną z 60 dni aż do 6 miesięcy;

– wydłużenie terminu na usunięcie braków formalnych wniosku o przeprowadzenie referendum do 30 dni;

– wydłużenie terminu na zaskarżenie uchwały organu stanowiącego samorządu terytorialnego odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum lub w związku z niedotrzymaniem terminu podjęcia uchwały do 30 dni;

– wydłużenie terminu na zaskarżenie postanowienia komisarza wyborczego odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum lub w związku z niedotrzymaniem przez komisarza terminu wydania takiego postanowienia do 30 dni;

– wydłużenie terminu na złożenie skargi kasacyjnej do 30 dni.

Choć przedstawiciel Koalicji Obywatelskiej podczas debaty parlamentarnej krytykował to rozwiązanie jako prowadzące do przewlekłości procesu oraz jako mogące doprowadzić do zdezaktualizowania się przedmiotu referendum, to jego zarzuty nie są przekonujące. W przypadku grupy inicjatorów niebędących prawnikami, a osobami stojącymi przed wielkim wyzwaniem organizacyjnym, 14-dniowe terminy mogą okazać się niewystarczające. Co do drugiego zarzutu, ustawa wskazuje jedynie terminy maksymalne, zaś przypuszczenie, że inicjator referendum nie będzie dbał o swój interes jakim jest przeprowadzenie referendum w czasie kiedy jest ono istotne dla społeczności lokalnej jest mało prawdopodobne. W szczególności szczodre wydłużenie czasu na zbieranie podpisów wyraża przychylność ustawodawcy dla podmiotowej demokracji bezpośredniej, co należy ocenić jednoznacznie pozytywnie.

  1. Zmniejszenie o połowę minimalnej liczby wyborców potrzebnej do zainicjowania referendum lokalnego.

Obecnie w gminach i powiatach do zainicjowania referendum potrzebny jest wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu, a w województwie 5% uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa. Ustawodawca zdecydował by zmniejszyć te wartości o połowę – do odpowiednio 5% i 2,5%, w celu ułatwienia procedury inicjowania referendum. Powyższe rozwiązanie należy ocenić jako pozytywne, gdyż zmniejsza barierę do rozpoczęcia procesu referendalnego. Choć liczby punktów procentowych (5, 2.5) mogą być mylące, dalej mówimy o ogromnych liczbach podpisów. W przypadku Krakowa[2] to prawie 30 tysięcy podpisów, w przypadku Małopolski[3] ponad 66 tysięcy. Biorąc pod uwagę te liczby i fakt, że obecnie referendum lokalne jest na tyle mało popularne, trudno przypuszczać, że powstanie szansa powstania jakiegoś rodzaju permanentnego stanu pozostawania w kampanii referendalnej.

  1. Zmniejszenie o połowę progu frekwencyjnego, który musi być osiągnięty by referendum było wiążące[4].

W pierwotnej wersji projektu projektodawca proponował całkowitą likwidację progu frekwencyjnego, co budziło sprzeciw, trafnie wyrażony w opinii Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu[5] autorstwa dra Piotra Chybalskiego, w której wskazano, że:

„takie rozwiązania nadmiernie ułatwiają odwoływanie organów przedstawicielskich, co sprzyja destabilizacji ich funkcjonowania. Teoretycznie nawet niewielka (a więc niereprezentatywna dla ogółu wspólnoty samorządowej) grupa mieszkańców mogłaby stosunkowo łatwo doprowadzić do odwołania danego organu. Ponadto organy samorządowe mogłyby funkcjonować w obliczu  „stałej groźby odwołania”, potencjalnie podejmując decyzje pod wpływem innych kryteriów niż kierowanie się dobrem całej wspólnoty samorządowej.”

Powyższy pomysł uległ jednak modyfikacji w czasie prac sejmowych i w ostatecznej wersji wymogi zostały zmniejszone o połowę w wypadku referendum merytorycznego (z 30% do 15%) oraz, w przypadku referendum odwoławczego, do 3/5 liczby głosów oddanych w tych wyborach na odwoływany organ (we wcześniejszym rozwiązaniu było to 3/5 biorących udział w wyborze odwoływanego organu).

Najlepszym argumentem za proponowanymi zmianami jest przytoczenie liczby dotychczasowych referendów wiążących na tle wszystkich referendów lokalnych:

kadencja 2006-2010 – 66 referendów lokalnych -12 wiążących;

kadencja 2010-2014 -114 referendów lokalnych -15 ważnych;

kadencja 2014-2018 – 45 referendów lokalnych -4 wiążące;

lata 2018-2021- 44 referendów lokalnych – 6 wiążących.[6]

Z tych danych wynika, że ogromna liczba referendów, za którymi stoi wiele pracy i w które trzeba zaangażować duże środki finansowe – nie kończy się jakimkolwiek rozstrzygnięciem. Zmniejszenie progu frekwencyjnego jest rozsądnym rozwiązaniem budzącym zdecydowanie mniej kontrowersji niż całkowite usunięcie wymogu istnienia progu.

  1. Utrudnienie odrzucenia wniosku referendalnego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców większością 3/5 głosów swojego ustawowego składu. Ustawodawca zdecydował się zróżnicować większości potrzebne do przyjęcia i odrzucenia wniosku. Ma to na celu ograniczyć możliwość odrzucenia wniosku do referendum jedynie do sytuacji gdy dla radnych oczywiste jest, że wniosek nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Lista negatywnych rozwiązań: jedynie dwa dni referendalne, wątpliwości konstytucyjne, niejasne sformułowania.

  1. Jedynie dwa dni referendalne w ciągu kadencji jednostki samorządu terytorialnego.

Sama idea dni referendalnych jest niezwykle ciekawa i nie należy jej z góry odrzucać. Polega ona na wprowadzeniu z góry dat, w których odbywałyby się referenda. Wprowadzenie dnia referendalnego niesie ze sobą dwa pozytywne skutki:

  • Z góry ustalony dzień referendalny pozwala zaplanować i usystematyzować kampanię, co więcej;
  • zebranie kilku inicjatyw w jeden dzień znacznie zmniejsza koszty generowane przez referenda (głosowanie w sprawach wielu inicjatyw jednego dnia).

Jednak wedle nowelizacji ustawy referendum lokalne może się odbyć tylko 2 razy w trakcie trwania kadencji jednostek samorządu terytorialnego. Od zasady przeprowadzania referendum tylko w te dni ustawodawca przewidział dwa wyjątki:

– referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

– przypadek określony w art. 26 ust.3 ustawy, czyli sytuacja w której sąd administracyjny uwzględni skargę na rozstrzygniecie nadzorcze wojewody oraz w sytuacji gdy zapadnie wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum.

Wydaje się, że ustawodawca chcąc skorzystać z rozwiązania jakim jest dzień referendalny zgubił balans pomiędzy korzyściami płynącymi z tej instytucji i zagrożeniami jakie ze sobą niesie (potencjalne odsunięcie w czasie terminu referendum, na najbliższy przewidziany w ustawie termin – potencjalnie nawet o ponad 2 lata – może uniemożliwić mieszkańcom wypowiedzenie się w sprawie istotnej dla danej wspólnoty samorządowej) [7]. To sprawia, że powyższe rozwiązanie staje się wątpliwe w świetle art. 170 Konstytucji RP („Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty…”), gdyż tak długi okres oczekiwania na możliwość zagłosowania w referendum, może efektywnie odebrać tę zagwarantowaną konstytucyjnie możliwość.

  1. Bezpłatne udostępnianie pomieszczeń …no właśnie: czyich i na czyje żądanie?

Ustawodawca poprzez art. 29 ust. 1a wprowadził kontrowersyjny zapis, który brzmi:

„jednostki organizacyjne sprawujące trwały zarząd nieruchomości państwowych i komunalnych są obowiązane udostępnić bezpłatnie pomieszczenia wskazane przez inicjatora referendum, stowarzyszenie lub mieszkańców w celu przeprowadzenia zgromadzenia, jeżeli nie zakłóci to normalnego funkcjonowania tych jednostek”.

Po pierwsze, nie do końca wiadomo kto może wskazać pomieszczenia do bezpłatnego udostępnienia. Czy „mieszkańcy” to trzech mieszkańców,  kilku czy jakaś większa grupa? Jak należy rozumieć termin „stowarzyszenie” (jakiekolwiek stowarzyszenie, czy też organizację społeczną, która może inicjować referendum lokalne zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy[8]). Do tego nie wiadomo dlaczego ustawodawca użył terminu „zgromadzenie”, skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prawo o zgromadzeniach[9], zgromadzeniem może być jedynie zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób, którą z pewnością nie jest pomieszczenie. Pytań jest sporo a odpowiedzi mało, z pewnością będzie to rodzić niepotrzebne problemy interpretacyjne.

W pierwotnej wersji ustawy występowały także inne problematyczne rozwiązania: wspomniany wyżej brak wymogu zachowania jakiegokolwiek progu frekwencyjnego, przyznanie mężom zaufania, obserwującym głosowanie w referendum lokalnym, prawa do tego, aby „utrwalać pracę komisji za pomocą aparatów fotograficznych i kamer” czy usunięcia zakazu zarządzania referendum lokalnego na dzień, na który zarządzone zostały wybory do Sejmu i Senatu, wybory Prezydenta, czy wybory do Parlamentu Europejskiego. Z powyższych rozwiązań zrezygnowano w trakcie trwania prac Sejmu.

Reasumując, w ustawie można dostrzec więcej rozwiązań pozytywnych niż negatywnych, jednak wątpliwa konstytucyjnie i ograniczająca możliwość kreowania lokalnej rzeczywistości przez referendum lokalne regulacja wskazującą jedynie dwa dni referendalne w trakcie trwania kadencji powinna ulec modyfikacji. Także zapisy dotyczące „bezpłatnego udostępniania pomieszczenia wskazanego przez inicjatora referendum, stowarzyszenie lub mieszkańców” powinny, co najmniej, ulec doprecyzowaniu lub zostać całkowicie usunięte z ustawy.

Raz jeszcze należy przypomnieć, że ustawa jest jeszcze w trakcie procesu legislacyjnego, przed nami etap roztrząsania uregulowań przez Senat, a także decyzja Prezydenta. Zakładając odrobinę dobrej woli wśród aktorów procesu legislacyjnego może być to jedna z najważniejszych prodemokratycznych ustaw, jakie uchwalono w obecnej kadencji.

[1] 73. posiedzenie Sejmu – dzień pierwszy [ZAPIS TRANSMISJI: https://www.youtube.com/watch?v=ZGF22FzLQZk&t=11502s], 1.58-3.14, [dostęp: 10.03.2023].

[2] Dane PKW dotyczące wyborów samorządowych 2018, https://wybory2018.pkw.gov.pl/pl/geografia/126100#general_committee_stat, [dostęp: 11.03.2023].

[3] Dane ze strony PKW dotyczące wyborów samorządowych 2018, https://wybory2018.pkw.gov.pl/pl/geografia/120000#general_committee_stat, [dostęp: 11.03.2023].

[4] Ustawodawca w ustawie o referendum lokalnym błędnie posługuje się terminem „ważne”, który w innych aktach prawnych nie dotyczy skuteczności referendum, ale jego przeprowadzenia zgodnie z wymogami formalnymi (tak też termin jest używany w ustawie o referendum ogólnokrajowym). Szkoda, że projektodawca „przy okazji” nie dokonał tu niewielkiej korekty.

[5] Ocena skutków prawnych regulacji zawartej w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym, druk sejmowy nr 1768, Warszawa 04.01.2023.

[6] Dane podane podczas debaty sejmowej zebrane przez posła Stanisława Tyszkę: 73. posiedzenie Sejmu- dzień pierwszy [ZAPIS TRANSMISJI: https://www.youtube.com/watch?v=ZGF22FzLQZk&t=11502s], 2.25-2.28, [dostęp: 10.03.2023].

[7] Ocena skutków prawnych regulacji zawartej w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym, druk sejmowy nr 1768, Warszawa 04.01.2023.

[8] Ocena skutków prawnych regulacji zawartej w poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym, druk sejmowy nr 1768, Warszawa 04.01.2023.

[9] Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1389).

Posted by Kacper Nowina-Konopka

Koordynator projektu „Studencki Raport Konstytucyjny”. Student prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim, proseminarzysta w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ, członek Koła Naukowego Prawa Konstytucyjnego TBSP UJ i Komisji Naukowej Samorządu Studentów WPiA UJ. Autor w portalach szczepimysie.pl oraz klubjagiellonski.pl. Członek Krakowskiego Stowarzyszenia Mówców. Koordynator XIX edycji projektu „Krakowska Szkoła Debaty”. Do jego zainteresowań naukowych należą: prawo ustrojowe, filozofia prawa, problematyka praw i wolności konstytucyjnych, zagadnienia populizmu i „demokracji nieliberalnych”.