Jerzy Zajadło – profesor nauk prawnych, specjalista w zakresie teorii i filozofii prawa, wykłada na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego.

Odpowiedź na postawione w tytule tego felietonu pytanie wydaje się tak oczywista, że aż banalna. Po pierwsze, chodzi funkcjonalny podział kompetencji pomiędzy organami tworzącymi (ustawodawca), stosującymi (sądy) i wykonującymi prawo (władza wykonawcza) – wszystkie powinny wiedzieć, co powinny robić i co do nich należy. Po drugie, chodzi o takie ustrojowe określenie relacji pomiędzy trzema władzami, by zapewnić ich wzajemną równowagę – nie powinny sobie wchodzić w drogę i uzurpować więcej kompetencji niż to wynika z przynależnej im istoty, ale powinny też wzajemnie współdziałać. Na pozór rzecz jest więc prosta i wyrażona w art. 10 ust. 1 Konstytucji: Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Zwróćmy uwagę – podział i równowaga. Z punktu widzenia filozofii politycznej to elementarz – od myśli oświeceniowej, zwłaszcza amerykańskiej (check and balance), chodziło o tak układ, w której wszystkie trzy władze działają w granicach swoich kompetencji, ale  jednocześnie patrzą sobie wzajemnie na ręce i każda z nich tak hamuje pozostałe, by nie dopuścić do tyranii żadnej z nich. Jakbyśmy jednak głębiej pogrzebali w historii, to w pewnym uproszczeniu może się okazać, że taką konieczność odczuwano już w starożytności. W jednej z mów obrończych Cycerona (oratio pro Cluentio) odnajdujemy np. taką, rzuconą trochę mimochodem, uwagę: Praw sługami urzędnicy, praw tłumaczami sędziowie, praw dlatego zatem wszyscy jesteśmy sługami, żebyśmy byli wolni.

Teoretycznie mamy więc do czynienia z pewnym układem równobocznego trójkąta, który ma zapewnić, by odwołać się do preambuły Konstytucji, „rzetelność i sprawność” działania instytucji publicznych. Sama Konstytucja dokonuje jednak pewnej istotnej korekty tego idealnie zrównoważonego obrazu czyniąc szczególne koncesje na rzecz władzy ustawodawczej, zwane w teorii konstytucjonalizmu supremacją parlamentu. W art. 4 czytamy bowiem: 1. Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. 2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. To poniekąd oczywiste – parlament (Sejm i Senat) jako władza ustawodawcza pochodząca z wyborów powszechnych składa się właśnie z owych przedstawicieli i ma silną legitymację demokratyczną. Tej ostatniej nie ma rząd, stanowiący najczęściej tylko emanację większości parlamentarnej; ma ją z kolei wprawdzie wybierany w wyborach powszechnych prezydent, ale w warunkach polskich nie ma on takich kompetencji, które pozwałaby twierdzić, że jako drugi obok rządu organ władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2)  stanowi jakąś istotną przeciwwagę dla supremacji parlamentu.

Pozostaje jeszcze kwestia władzy sądowniczej (sądy i trybunały). Tutaj napotykamy w Konstytucji na pewien problem w kontekście demokratycznie uzasadnionej supremacji parlamentu. Oto bowiem w przepisie art. 173 Konstytucji znajdujemy zapis, którego nie mamy analogicznie w odniesieniu do władzy ustawodawczej i wykonawczej: Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. W moim przekonaniu powoduje to, że przy tak skonstruowanej władzy wykonawczej (rząd w pełni uzależniony od większości parlamentarnej i przez nią kontrolowany, prezydent jednocześnie silny i słaby), istota podziału władzy jest realizowana nie tyle w obrębie równobocznego trójkąta, lecz raczej na linii władza ustawodawcza – władza sądownicza. W filozofii prawa przekłada się to na trudne do ostatecznego i jednoznacznego rozwiązania zagadnienie pewnego konfliktu pomiędzy oczywistym związaniem sędziego uchwaloną przez parlament ustawą, a pewnym racjonalnym luzem decyzyjnym i interpretacyjnym, w który powinien być wyposażony sędzia rozstrzygający konkretny przypadek. To problem odwieczny i nie rozstrzygniemy go tutaj – ta dialektyka relacji „moc obowiązująca ustawy kontra konieczna swoboda władzy sędziowskiej” wpisana jest jednak w istotę podziału władzy,

Na ten w miarę klarowny, przynajmniej teoretycznie, układ nakłada się jeszcze jeden problem – suwerenności prawa. Jeśli bowiem mamy do czynienia z państwem prawa (art. 2), to istotnym elementem tego fenomenu są jeszcze dwa inne bardzo istotne zapisy Konstytucji. Po pierwsze, zasada legalizmu (art. 7): Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Po drugie, zasada nadrzędności Konstytucji (art. 8): 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Tutaj jednak także napotykamy w Konstytucji na pewne dodatkowe postanowienia odnoszące się wyłącznie do władzy sądowniczej. Z jednej bowiem strony mamy przepis art. 178 ust. 1 (Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom), z drugiej zaś przepis art. 195 ust. 1 (Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji).

Suwerenność prawa, a zwłaszcza nadrzędność Konstytucji, to także elementarz filozofii politycznej sformułowany w myśli oświeceniowej, chociaż można go na siłę odnaleźć także w cytowanej wyżej myśli Cycerona. Rzymianie nie mieli wprawdzie konstytucji w dzisiejszym rozumieniu, ale mieli coś, co stanowiło jej odpowiednik – mos maiorum, zespół pewnych uświęconych tradycją zasad i obyczajów, których chcieli przestrzegać. Jednak najlepiej istotę suwerenności prawa oddaje pewne zdanie Thomasa Paine’a, sformułowane w 1776 roku tuż przed uchwaleniem Deklaracji Niepodległości w jego Common sense (Zdrowy rozsądek): w Wielkiej Brytanii to król był prawem, w Ameryce to prawo będzie królem.

Problem się jednak komplikuje, gdy na ten układ obowiązujących konstytucyjnych norm prawnych nakłada się coś, co Georg Jellinek, niemiecki prawnik żyjący na przełomie XIX i XX wieku, określił mianem normatywnej siły faktyczności. Teoretycznie w normalnych warunkach powinna ona wprawdzie tylko potwierdzać formalną normatywność konstytucyjną, ale w praktyce może się zdarzyć, że ją narusza, zakłóca czy wręcz całkowicie burzy i niweluje. Z taką sytuacją mamy obecnie do czynienia w Polsce – przynajmniej część z obywateli odczuwa pewien niepokój, że z polskim systemem polityczno-prawnym dzieje się coś dziwnego, a przynajmniej, że zapisany w Konstytucji model ustrojowy nie funkcjonuje tak, jak powinno to wynikać ze scharakteryzowanych wyżej zasad konstytucyjnych.

Dopóki ta destrukcyjna siła faktyczności działa podskórnie i w sposób ukryty, dopóty gubimy się tylko w opiniach, podejrzeniach, domysłach, czasami próbujemy mniej lub bardzie aktywnie protestować, ale wszelkie nasze argumenty formułowane imperio rationis gasną wobec działającej ratione imperii władzy. Jedyna odpowiedź, jaką uzyskujemy od władzy wspartej przez jej aparat propagandowy brzmi: uspokójcie się, wszystko jest w porządku, Konstytucja ze swoim trójpodziałem władzy i suwerennością prawa działa. Nie czujemy się wprawdzie uspokojeni, ale jedyna rzecz, którą z pozoru możemy zrobić, to oczekiwanie na następne wybory, ale bez  żadnej gwarancji na sukces.

Sytuacja zmienia się jednak, gdy ta sama władza zaczyna się gubić w swoich kojących tonach i,  tylko przypadkowo czy ze świadomą premedytacją, odsłania przed nami bez ogródek i z brutalną szczerością faktyczność kompletnie nie przystającą do formalnej normatywności. Tak się stało ostatnio. Trochę bez większego echa przeszła niedawna wypowiedź ministra Zbigniewa Ziobry, chociaż z konstytucyjnego punktu widzenia powinna wywołać burzę. Dlaczego więc nie wywołała? Ano dlatego, że, parafrazując znane powiedzenie Kisiela (którego z powodów cenzuralnych nie da się tutaj przytoczyć dosłownie), nie tylko uświadomiliśmy sobie normatywną siłę faktyczności, zaczynamy się do niej przyzwyczajać. Charakteryzując polski proces legislacyjny minister Ziobro użył metafory sentencji Roma locuta causa finita (Rzym przemówił, sprawa skończona). Nie do końca jeszcze wiadomo, czy był to przejaw, niezwykłej jak na niego, przypadkowej naiwnej prawdomówności, czy świadomego bezczelnego cynizmu. Ten pseudoerudycyjny popis odsłania jednak tylko z rozbrajającą szczerością tragizm naszej sytuacji.

Na marginesie mówiąc, fraza Roma locuta causa finita została przez ministra Ziobrę użyta kompletnie nieadekwatnie do sytuacji. W średniowiecznej tradycji oznaczała, że we wszelkich sporach – prawnych, politycznych, doktrynalnych etc. – to papież był ostatnią instancją i ostatecznym arbitrem, od jego decyzji nie było już odwołania. Tutaj natomiast nie mamy do czynienia z żadnym sporem, jest tylko zdumiewające w warunkach państwa prawa pytanie: “Jaka jest Pańska wola, Panie Prezesie?”.

Dla oceny stanu państwa ta formuła jest po prostu dramatyczna – oznacza bowiem, że nie ma żadnego państwa, jest natomiast jakiś pozakonstytucyjny układ, którego funkcjonowanie zależy od jednego słowa – “tak” lub “nie” – jednego człowieka. Jeśli na tym jednym słowie wisi los jednej partii politycznej – mało mnie to obchodzi. Jeśli jednak na tym słowie wisi los każdego z nas i naszych bliskich – powinno nas to zainteresować i to nawet bardzo.

To naprawdę jest „piękne”, chociaż w swojej istocie przerażające, dictum, do zastosowania np. w postępowaniu przed TSUE: Panie i Panowie Sędziowie, co Wy się tutaj wysilacie, przyszłość jest zagadką, a Roma jest na Nowogrodzkiej i to tylko w jednym jednoosobowym gabinecie. Zastanawiam się, czy Zbigniew Ziobro, konstytucyjny minister, zdaje sobie sprawę ze znaczenia i konsekwencji swoich słów. Tak naprawdę bowiem, nolens volens, odsłonił przed nami wspomnianą wyżej normatywną siłę faktyczności, która: po pierwsze, zaprzecza idei supremacji parlamentu; po drugie, poddaje w wątpliwość faktyczne wykonywanie przez parlament funkcji ustawodawczej zgodnie z przewidzianymi przez prawo demokratycznymi procedurami; po trzecie wreszcie, kwestionuje ratio suwerenności prawa i nadrzędności Konstytucji zastępując je pozakonstytucyjną voluntas skupioną w rękach jednostki. Jestem też ciekaw, co na to posłowie i senatorowie Zjednoczonej Prawicy – wprawdzie wiadomo to już od dawna, ale jeszcze nigdy nikt nie wypowiedział tego tak wprost: Jesteście pozorem reprezentacji narodu, bezrefleksyjną maszynką do głosowania, ponieważ kiedy Rzym przemówił, sprawa jest przesądzona. Wszystko to stawia w określonym świetle ambiwalencję nazwy “Prawo i Sprawiedliwość”, o czym pisałem już na innych łamach (Kultura Liberalna nr 527), a także zasadę wodzostwa, którą scharakteryzowałem swego czasu na tym portalu. Razem składa się to na pewien dramatyczny fenomen, który można śmiało określić mianem nihilizmu konstytucyjno-prawnego.

Szczerze mówiąc, jako obywatela mało mnie obchodzi, czy w rządzącej obecnie Polską partyjnej koalicji decyzje są podejmowane w sposób demokratyczny, czy nie. To ich problem. Problem nas wszystkich zaczyna się dopiero wówczas, gdy ten model przenosi się na państwo i prawo, a zwłaszcza gdy zaczyna zastępować państwo i prawo. Zgodnie bowiem z ustawą o partiach politycznych: Partia polityczna jest dobrowolną organizacją występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Tymczasem sposób, w jaki politycy głównej partii rządzącej uwikłani w przedziwnych sofizmatach tłumaczą nam mechanizm podejmowania decyzji, świadczy dobitnie o tym, że, z wątpliwościami czy bez, zaakceptowali  model pełni władzy skupionej w rękach jednostki. Cała reszta z pozorami procesu legislacyjnego, względną samodzielnością rządu i protokolarno-konwencjonalnymi czynnościami prezydenta to tylko mało znaczący dodatek, listek figowy przykrywający pewien faktyczny mechanizm. Jeśli tak jest, to problem jest poważny – funkcjonowanie państwa i prawa opiera się bowiem na znanej z historii zasadzie wodzostwa.

Istotą tego modelu jest uznanie, że prawem de facto staje się tylko to, co wódz uzna za prawo. Ktoś może mi oczywiście zarzucić grubą przesadę i snucie jakichś nieuprawnionych historycznych analogii. Dlatego powstrzymam się od przytoczenia pewnych słów wypowiedzianych w lipcu 1934  roku, gdy pewien ktoś uznał się w historycznej godzinie za najwyższego sędziego pewnego narodu. Otóż niczego nie snuję – pokazuję tylko istotę pewnego mechanizmu, abstrahując od wlewanych w niego treści, a ten mechanizm to zasada wodzostwa w czystej postaci. I tyle, a minister Ziobro w swojej rozbrajającej szczerości potwierdził tylko trafność mojej konkluzji.  Jest tylko jeden problem – mimo normatywnej siły faktyczności ciągle obowiązuje formalna normatywność konstytucyjna, a w niej, przynajmniej na razie, nie ma miejsca na zasadę wodzostwa. Pod żadnym pozorem.

Jeden z twórców amerykańskiej konstytucji, Alexander Hamilton, pisał w Federalist Papers, że sądownictwo to „najmniej niebezpieczna władza”, ponieważ „nie ma wpływu ani na miecz, ani na sakiewkę”. Od tego czasu minęły już ponad dwa stulecia i judykatywa okazała się nie aż tak bezbronna, jak sądził Hamilton. Nie ma wprawdzie „miecza i sakiewki”, te dzierżą prezydent i kongres, ale w ramach podziału i równoważenia władz ma inny bardzo istotny oręż – jest strażnikiem konstytucyjnej aksjologii. Jeśli więc nawet minister Ziobro odsłonił nam normatywną siłę faktyczności, mocą której parlament sam pozbawił się swojej supremacji, a rząd i prezydent swojej względnej autonomii, to cały czas pozostaje nam drugi biegun jądra podziału władzy – sądownictwo. I właśnie dlatego podział władzy jest tak ważny.

Art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wśród podstawowych zasad i wartości  nie wymienia podziału władzy: Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Jednak w europejskiej kulturze prawnej ta zasada jest współcześnie z całą pewnością istotnym elementem rządów prawa. Tak jak starożytni Rzymianie mamy więc także nasz odpowiednik ich mos maiorum, a jest nim acquis communautaire.

Posted by redakcja