Glosa do wyroku TK z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt Kp 1/17 (Monika Florczak-Wątor)

Dr hab. Monika Florczak-Wątor – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego UJ

Glosa została opublikowana w Serwisie Informacji Prawnej LEX (LEX/el. 2017, nr 324075)

  1. Wstęp

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.03.2017 r., Kp 1/17, legalizujący instytucję zgromadzeń spontanicznych, zasługuje na uwagę nie tylko ze względu na istotność przedmiotu zaskarżenia, kontrowersyjność rozstrzygnięcia oraz jego wydanie z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania, lecz także – a może nawet przede wszystkim – ze względu na zaprezentowaną w jego uzasadnieniu nową wizję relacji między jednostką a państwem, odmienną od tej, którą zwykliśmy rekonstruować na gruncie obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Wizja ta zakłada podporządkowanie jednostki państwu oraz radykalne ograniczenie jej wolności dla ochrony praw większości z jednoczesnym uprzywilejowaniem preferowanych przez państwo form korzystania z tej wolności.

Glosowane orzeczenie zostało wydane w trybie kontroli prewencyjnej zainicjowanej wnioskiem Prezydenta RP wystosowanym przed podpisaniem ustawy z 13.12.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 579) – dalej z.p.z. Wobec przepisów tej ustawy Prezydent sformułował trzy zarzuty, z których ostatecznie dwa zostały rozpoznane merytorycznie, a co do trzeciego Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie. Po wydaniu orzeczenia Prezydent podpisał wspomnianą ustawę i zarządził jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Ustawa weszła w życie 2.04.2017 r. 

2. Zarzut uprzywilejowania zgromadzeń cyklicznych

2.1. Treść zarzutu

Pierwszy zarzut sformułowany przez Prezydenta we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczył niekonstytucyjnego zróżnicowania statusu zgromadzeń publicznych przez wyodrębnienie i uprzywilejowanie tzw. zgromadzeń cyklicznych, tj. zgromadzeń organizowanych przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co najmniej cztery razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, o ile tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń, i miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń.

W świetle zaskarżonych przepisów zgodę na cykliczne organizowanie zgromadzeń wydaje wojewoda, uzyskanie zaś takiej zgody zapewnia przez 3 kolejne lata wyłączność organizacji zgromadzenia w danym miejscu lub na danej trasie w terminach z góry określonych. Uprzywilejowanie zgromadzeń cyklicznych w stosunku do innych zgromadzeń publicznych polega na tym, że organizatorom tych pierwszych przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia, nawet w stosunku do zgromadzeń wcześniej zgłoszonych 1 . Ponadto organ gminy ma obowiązek wydania decyzji o zakazie innego zgromadzenia mającego się odbyć w miejscu i czasie, w których jest planowane zgromadzenie cyklicznie, i to również wówczas, gdy to pierwsze nie narusza prawa ani nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach 2 . Dodatkowo jeżeli wojewoda wydał zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego, to organ gminy, w terminie 24 godzin od otrzymania tej informacji, jest zobowiązany do zakazania organizacji wcześniej zgłoszonych zgromadzeń, które miały się odbyć w tym samym miejscu i czasie. W razie niepodjęcia takiej decyzji wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie zastępcze o zakazie innych zgromadzeń aniżeli zgromadzenia cykliczne 3 .

Zdaniem Prezydenta gwarancje wolności zgromadzeń wynikające z art. 57 Konstytucji RP przysługują w jednakowym zakresie wszystkim zgromadzeniom pokojowym. Obowiązkiem organów władzy publicznej jest zapewnienie warunków realizacji wolności pokojowego zgromadzania się niezależnie od tego, w jakiej formie jednostki chcą z tej wolności korzystać. Prezydent podkreślił również, że art. 57 Konstytucji RP nie uprawnia do różnicowania sytuacji prawnej zgromadzeń na podstawie kryterium ich celu czy częstotliwości ich przeprowadzania.

 2.2. Sposób zdefiniowania przez Trybunał Konstytucyjny istoty wolności zgromadzeń

W glosowanym orzeczeniu szczególną uwagę zwraca sposób przedstawienia przez Trybunał Konstytucyjny istoty wolności zgromadzeń. Trybunał Konstytucyjny nie odwołał się do swojego wcześniejszego bogatego orzecznictwa dotyczącego tej wolności 4 , a definiując jej istotę, sięgnął do bliżej nieokreślonych poglądów „w literaturze”, nie podając żadnej, choćby przykładowej, pozycji źródłowej. W efekcie przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny za punkt wyjścia definicja zgromadzenia charakteryzuje się wysokim stopniem ogólności, żeby nie powiedzieć – banalności. Trybunał Konstytucyjny stwierdza bowiem: „W literaturze przyjęto, że «zgromadzenie się» zakłada zbieranie się wielu osób. Innymi słowy, chodzi o zebranie (zgrupowanie, spotkanie) w jednym miejscu co najmniej kilku osób, pomiędzy którymi istnieje wewnętrzny, psychologiczny związek, zakładający chęć wzajemnej wymiany poglądów”. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że powtarzalność i regularność zgromadzeń stanowią ich cechę definiującą. Stwierdził bowiem: „Jeżeli jedynym wspólnym kryterium wyróżniającym grupę osób biorących udział w zgromadzeniu jest intelektualna relacja między uczestnikami zgrupowania, która ich integruje, to nic lepiej nie będzie kształtować tej więzi niż powtarzalność i regularność zgromadzeń”. Tymczasem art. 57 Konstytucji RP nie daje podstaw do uprzywilejowywania zgromadzeń regularnie powtarzanych względem zgromadzeń jednorazowych, natomiast art. 3 ust. 1 pr. zgr. przemawia nawet za typowością tych ostatnich. Zgromadzeniem w świetle tego przepisu jest bowiem zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Wskazany w ustawie cel zgromadzenia raczej ma charakter jednostkowy niż powtarzalny, a pojęcie przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób wskazuje na otwarty dla wszystkich charakter zgromadzeń publicznych.

To co jednak najbardziej zaskakuje, to stwierdzenie wprowadzające w treści glosowanego orzeczenia właściwe rozważania dotyczące istoty zgromadzeń. Trybunał Konstytucyjny uznał, że choć „to model notyfikacji przy organizacji zgromadzeń najpełniej realizuje wolność zgromadzeń, dopuszczalne są też inne metody wyznaczania prawnych ram urzeczywistniania tej wolności. Ustawodawca dysponuje swobodą wyboru systemu regulacji praw wolnościowych”. Sformułowanie tego rodzaju tezy prowadzi do wniosku, że Trybunał Konstytucyjny nie jest świadomy rozróżnienia praw i wolności oraz znaczenia tego rozróżnienia dla ustawodawcy. Ten ostatni w wypadku wolności może jedynie wyznaczać jej granice, a nie zezwalać na jej wykonywanie, tak jak może to nastąpić w przypadku praw. Nie można więc przyjąć, że system zezwolenia (zgody) może być zastosowany przez ustawodawcę przy regulacji wolności konstytucyjnej w taki sam sposób, jak jest stosowany system zawiadomienia (notyfikacji). W wyroku z 18.01.2006 r., K 21/05, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że „nie jest możliwa do zaakceptowania – z konstytucyjnego punktu widzenia – regulacja niwecząca zgłoszenie jako konstrukcję podstawową, zawartą w ustawie «pierwotnej», jaką jest prawo o zgromadzeniach”. Podkreślił przy tym, że „Konstytucyjnie niedopuszczalne jest tworzenie przez ustawodawcę takiej regulacji, która na użytek określonej materii, podważa konstytucyjny model danej wolności lub prawa. Takim podważeniem jest zmiana konstrukcji uprzedniego zawiadomienia organów gminy na koncepcję uzyskiwania zezwolenia na odbycie zgromadzenia. Konieczność uzyskania zezwolenia musiałaby «uchylać» koncepcję zawiadomienia organów gminy i jako silniejszy środek oddziaływania władzy publicznej na organizatorów zgromadzenia niweczy podstawową konstrukcję zawartą w prawie o zgromadzeniach”. Uwzględniając te ustalenia Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku K 21/05, należałoby zauważyć, że zgoda na organizację zgromadzenia cyklicznego de facto oznacza anulowanie skuteczności wcześniej dokonanego zgłoszenia organizacji innego zgromadzenia w tym samym czasie i miejscu. Jest to więc typowa „regulacja niwecząca zgłoszenie jako konstrukcję podstawową”, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niedopuszczalną. Do tego swojego wcześniejszego poglądu wyrażonego w wyroku K 21/05 Trybunał Konstytucyjny jednak w ogóle się nie odniósł w glosowanym orzeczeniu, dlatego trudno uznać, czy odstąpienie od niego było świadomą decyzją tego organu.

Już na wstępie należy również zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny w glosowanym orzeczeniu nie pochylił się nad problemem ocennych przesłanek udzielenia zgody na organizację zgromadzenia cyklicznego. Wszak wojewoda ma całkowitą i niczym nieograniczoną swobodę w zakresie oceny, czy odbywające się wcześniej zgromadzenia „miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń”. Pojęcie „w szczególności” oznacza, że odbywające się wcześniej zgromadzenia mogły mieć również inne cele, których ustawodawca nie wskazuje. Ocenna jest również przesłanka „uczczenia” oraz przesłanka „doniosłości i istotności” dla historii Rzeczypospolitej określonych wydarzeń. Wszystkie te przesłanki będą zatem mogły być dowolnie interpretowane i stosowane przez wojewodę, co w oczywisty sposób narusza zasadę legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach.

 2.3. Problem zasadności szczególnej regulacji zgromadzeń cyklicznych

Rekonstruując ratio legis ustawy wprowadzającej do polskiego systemu prawnego zgromadzenia cykliczne, Trybunał Konstytucyjny podał trzy argumenty na rzecz potrzeby objęcia ich szczególną regulacją ustawową.

Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uregulowanie ustawowe zgromadzeń cyklicznych to „wyjście naprzeciw zmieniającej się sytuacji społecznej za pomocą formuły porządkującej nowe stany faktyczne. Chodzi o sklasyfikowanie pojawiających się kolejnych rodzajów przejawów realizacji wolności zgromadzeń, które dają się uporządkować i usystematyzować, a także ze względu na swoją specyfikę wymagają odrębnego unormowania”. Oczywiście ustawodawca może obejmować zakresem regulacji pojawiające się nowe zjawiska społeczne, które poza taką regulacją pozostają. Zgromadzenia cykliczne nie były jednak dotychczas wyłączone z zakresu normowania Prawem o zgromadzeniach. Wręcz przeciwnie, podlegały takim samym rygorom ustawowym, jak każde inne zgromadzenia publiczne. Celem nowelizacji nie było zatem objęcie ich istniejącą regulacją prawną, lecz wyłączenie z jej zakresu i poddanie specjalnie dla nich stworzonemu nowemu reżimowi prawnemu. Nie sposób również podzielić poglądu Trybunału Konstytucyjnego o pojawianiu się „kolejnych rodzajów przejawów realizacji wolności zgromadzeń”. Wszak w momencie wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach istniał tylko jeden rodzaj zgromadzenia, który spełniał wymagania stawiane zgromadzeniom cyklicznym. Były to zgromadzenia organizowane dla upamiętnienia ofiar katastrofy smoleńskiej (tzw. miesięcznice smoleńskie). Inne zgromadzenia, choć również organizowane w sposób powtarzalny, nie spełniały ustawowych kryteriów zgromadzeń cyklicznych odnoszących się do częstotliwości ich odbywania lub celu ich organizowania, a w związku z tym znalazły się poza zakresem normowania ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach.

Po drugie, istotnym powodem objęcia szczególną regulacją ustawową zgromadzeń cyklicznych była – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – „konieczność zapewnienia porządku i bezpieczeństwa”. Ten argument należy uznać za zupełnie niezrozumiały. Jego akceptacja wymagałaby wykazania, że uczestnikom zgromadzeń cyklicznych zagraża szczególne niebezpieczeństwo, które nie występuje w przypadku innych zgromadzeń publicznych. Tymczasem na etapie starań o wydanie przez wojewodę zgody na cykliczne odbywanie zgromadzenia jego organizator nie jest zobowiązany do wykazania istnienia jakiegokolwiek szczególnego zagrożenia. Co więcej, dla zakazania organizacji zgromadzenia, które miałoby się odbyć w tym samym czasie i miejscu co zgromadzenie cykliczne, nie jest również wymagane uprawdopodobnienie, że to pierwsze zgromadzenie mogłoby stwarzać zagrożenie dla tego drugiego. Nawet wówczas, gdyby oba zgromadzenia miały pokojowy charakter, nie istniałaby prawna możliwość równoczesnego ich zorganizowania, jeśli co najmniej jedno z nich byłoby zgromadzeniem cyklicznym. W ten sposób ustawodawca, zakładając konfrontacyjność korzystania przez obywateli z wolności zgromadzeń, postanowił po prostu zakazać zgromadzeń konkurencyjnych w danym czasie i miejscu. Spośród różnych możliwych sposobów reakcji wybrał zatem ten najbardziej dla obywateli dolegliwy, a przy tym stosowany automatycznie, niezależnie od realnie istniejącego zagrożenia dla uczestników obu zgromadzeń. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdził w glosowanym wyroku, że zgromadzenia cykliczne „z perspektywy państwa są bezpieczniejsze i lepiej gwarantują porządek publiczny, a także stabilność państwa, a więc są korzystniejsze dla dobra wspólnego”. Zadaniem państwa nie jest jednak wskazywanie, które zgromadzenia z jego perspektywy są lepsze, a dobro wspólne nie uzasadnia tak drastycznego ograniczenia wolności zgromadzeń, jakim jest bezwzględnie obowiązujący zakaz organizacji zgromadzenia w danym miejscu i czasie. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku K 21/05, że „władza publiczna jest zobowiązana do gwarancji realizacji (…) wolności [zgromadzeń], niezależnie od wyznawanych przekonań partyjno-politycznych, bo wolność zgromadzeń jest wartością konstytucyjną, a nie wartością określaną przez demokratycznie legitymowaną, w danym momencie sprawującą władzę większość polityczną”. Ponadto w tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „konstytucyjna gwarancja wolności zgromadzeń zawiera zakaz odbierania tej wolności przez władze publiczne (…) gdy głoszone treści są niezgodne z systemem wartości reprezentowanych przez piastunów władzy publicznej. Władze publiczne nie mają prawa przypisywania organizatorom zgromadzenia celów i intencji i na tej podstawie formułowania ocen prowadzących do dyskwalifikacji zgromadzenia. Przekonania moralne piastunów władzy publicznej nie są synonimem «moralności publicznej» jako przesłanki ograniczenia wolności zgromadzeń”. Glosowane orzeczenie stanowi całkowite zaprzeczenie poglądów wyrażonych w wyroku K 21/05, do których to poglądów Trybunał Konstytucyjny w ogóle się nie odniósł.

Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził w glosowanym wyroku, że głębsza ingerencja w wykonywanie wolności zgromadzeń w formie zgromadzeń cyklicznych jest uzasadniona „ze względu na konieczność (…) stworzenia gwarancji innym osobom czy podmiotom”. Nie wiadomo przy tym, kim miałyby być owe „inne osoby czy podmioty”. Użycie słowa „inne” raczej wskazywałoby, że nie chodzi o osoby uczestniczącego w zgromadzeniu cyklicznym. Skoro jednak innym osobom aniżeli tym uczestniczącym w zgromadzeniu cyklicznym zakazuje się organizacji w tym samym czasie i miejscu innego zgromadzenia, to trudno uznać, że jest to sposób gwarantowania tym osobom możliwości korzystania z wolności zgromadzeń. Wydaje się zatem, że mimo sformułowania powyższego poglądu Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie rozważał problemu praw i wolności innych osób, które w tym samym czasie chciałyby zorganizować na miejscu zarezerwowanym dla zgromadzenia cyklicznego inne zgromadzenie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jedynie, że zgromadzenia cykliczne „nie zamykają możliwości realizacji wolności zgromadzeń w innych formach (tj. poprzez zgromadzenia notyfikowane albo spontaniczne) organizatorom zgromadzenia, którzy (…) będą zobowiązani do powstrzymywania się od realizacji swego prawa do wolności zgromadzeń w danym miejscu i czasie”.

Tego rodzaju kontrowersyjnych porad dla obywateli, którzy chcieliby korzystać z wolności zgromadzeń, można znaleźć w glosowanym orzeczeniu znacznie więcej. I tak Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro zgromadzenia cykliczne mają pierwszeństwo, to „nic nie stoi na przeszkodzie, by inne zgromadzenie odbyło się w odległości większej niż 100 m”, a także że „ustawodawca, przyznając pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu organizatorom zgromadzeń cyklicznych, w żadnym razie nie wyklucza możliwości organizacji innego zgromadzenia, o ile nie będzie ono odbywać się w tym samym miejscu i czasie”. Tym samym Trybunał Konstytucyjny całkowicie zlekceważył to, że jednym z podstawowych uprawnień osoby korzystającej z wolności zgromadzeń jest prawo wyboru miejsca i czasu organizacji zgromadzenia. Konieczność organizacji zgromadzenia w innym miejscu i czasie niż wybrane przez tę osobę stanowi naruszenie jej wolności, co Trybunał Konstytucyjny przyznał już w uchwale wykładniczej z 16.03.1994 r., W 8/93, stwierdzając: „Wojewoda – wydając (…) decyzję o odmowie zezwolenia na zgromadzenie w określonym miejscu, czasie i przemarszu podaną trasą (…) – nie może określić innego miejsca, czasu zgromadzenia i innej trasy przemarszu”. W glosowanym orzeczeniu powyższa uchwała wykładnicza nawet nie została przywołana.

 2.4. Problem uprzywilejowania zgromadzeń cyklicznych

Trybunał Konstytucyjny w glosowanym wyroku stwierdził, że zgromadzenia cykliczne wymagają uprzywilejowania względem innych zgromadzeń publicznych, ponieważ „pozwalają one eksponować pewne wartości ważne społecznie i czynią z nich temat debaty publicznej. Właśnie ze względu na określony przedmiot powinny mieć zagwarantowaną możliwość odbywania się w określonym miejscu i czasie”. Pogląd ten budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia art. 57 Konstytucji RP, który jednakową ochronę gwarantuje wszystkim zgromadzeniom pokojowym, niezależnie od ich celu i przedmiotu. Sformułowana przez Trybunał Konstytucyjny ogólna teza o dopuszczalności różnicowania zgromadzeń publicznych została przy tym uzasadniona w sposób mało przekonywający.

Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „art. 57 Konstytucji nie wskazuje kryteriów różnicowania zgromadzeń”, a zatem ustawodawca może stosować dowolne kryteria. Argument ten może dziwić, jeśli uświadomimy sobie, że jedynymi kryteriami różnicowania, które mogłyby zostać wskazane w Konstytucji, choć wskazane nie zostały, są te o charakterze negatywnym. Trudno bowiem wyobrazić sobie, by ustrojodawca formułował jakiekolwiek pozytywne kryteria, na podstawie których ustawodawca mógłby różnicować prawo obywateli do korzystania z wolności zgromadzeń.

Po drugie, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „art. 31 ust. 3 Konstytucji (…) potwierdza, że zróżnicowanie takie może być wprowadzone”. Tymczasem przepis ten w ogóle nie odnosi się do problemu różnicowania praw i wolności jednostki. Kwestię tę regulują art. 32 i art. 33 Konstytucji RP, które generalnie zakazują takiego różnicowania i do których Trybunał Konstytucyjny w tej części rozważań nie nawiązał. Przywołany art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określa natomiast warunki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności i nie zawiera – wbrew twierdzeniom Trybunału Konstytucyjnego – generalnego przyzwolenia na różnicowanie owych praw i wolności. Wręcz przeciwnie, różnicowanie praw i wolności jest formą ich ograniczania, co dopuszczalne jest wyjątkowo na warunkach określonych w tym przepisie.

Po trzecie, dla uzasadnienia dopuszczalności różnicowania zgromadzeń publicznych Trybunał Konstytucyjny odwołał się do tez, których nigdy nie sformułował, a które zostały wskazane jako te już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonujące. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „potwierdza również swoje dotychczasowe stanowisko, że ustawodawca może stosować zróżnicowane rozwiązania prawne, które będą dostosowane do rodzaju zgromadzenia publicznego, jego liczebności, zasięgu oraz innych okoliczności”. Jest to teza, która w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego oparcia, podobnie jak i kolejna, a mianowicie, że „ustawodawca w ramach kategorii zgromadzeń publicznych już wcześniej wprowadził określone zróżnicowania, które nie zostały zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Jedynymi zróżnicowaniami zgromadzeń publicznych wprowadzonymi przez ustawodawcę były te dotyczące zgromadzeń spontanicznych, przy czym zostały one wprowadzone w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego potwierdzającego, że zgromadzenia spontaniczne – o ile mają pokojowy charakter – są zgromadzeniami legalnymi i korzystają z ochrony gwarantowanej przez art. 57 Konstytucji RP 5 . Przepisy dotyczące zgromadzeń spontanicznych nigdy nie zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego, dlatego nie sposób wywodzić jakichkolwiek wniosków z tego, że nie zostały one przez ten organ zakwestionowane.

Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Za przyznaniem pierwszeństwa zgromadzeniom cyklicznym przemawia cel ich organizacji mający wpływ na kształtowanie określonych postaw. W szczególności jest to warte poparcia, jeśli przesłanką indywidualizującą są wartości szczególnie ważne z perspektywy państwa jako dobra wspólnego”. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny powtórzył w dalszej części uzasadnienia glosowanego wyroku. Stwierdził bowiem, że badana regulacja prawna umożliwia „kształtowanie określonych postaw obywatelskich”. Konstytucja nie pozwala na preferencyjne traktowanie przez państwo określonych zgromadzeń z uwagi na cel obrany przez ich organizatorów. Wolność zgromadzeń obejmuje bowiem również wolność wyboru dowolnego celu tych zgromadzeń. Państwo nie może uprzywilejowywać zgromadzeń, których cel jest dla dysponentów władzy politycznej wygodny czy korzystny. Wolność zgromadzeń z istoty swojej nie służy wyrażeniu poparcia dla państwa, lecz raczej społecznej dezaprobaty. Z tego powodu z zakresu normowania Prawa o zgromadzeniach wyłączono zgromadzenia organizowane przez organy władzy publicznej 6 . Wolność zgromadzeń jest wolnością polityczną, z której korzystają zwłaszcza ci niezadowoleni z polityki państwa. W tym kontekście niepokój budzi wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, zgodnie z którym „Kiedy (…) cele uczestników realizują jednocześnie cele państwa jako wspólnoty obywateli (dobro wspólne), państwo powinno dać im priorytet i uprzywilejować formę zgromadzenia, przy pomocy której są realizowane”. I dalej Trybunał Konstytucyjny dodaje, że „wprowadzenie pierwszeństwa dla zgromadzeń cyklicznych (…) realizuje (…) ochronny wobec zgromadzeń obowiązek państwa dzięki wprowadzeniu reguły rozstrzygającej fizyczną kolizję zgromadzeń. Znajduje to potwierdzenie w (…) orzecznictwie Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka”. Ponownie zatem Trybunał Konstytucyjny używa argumentu z autorytetu, nie wskazując choćby przykładowych orzeczeń obu trybunałów uzasadniających trafność postawionej tezy. Co jednak istotniejsze, również i w tym wypadku sformułowana przez Trybunał Konstytucyjny teza nie odpowiada prawdzie. Zarówno Trybunał Konstytucyjny 7 , jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka 8 w swoim orzecznictwie przyjmowały, że sam fakt, iż zgromadzenie jest kontrdemonstracją, nie uzasadnia jego zakazania. Zresztą samo Prawo o zgromadzeniach dopuszcza możliwość odbycia dwóch lub większej liczby zgromadzeń w tym samym czasie i miejscu. Zakazuje ich dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. W wypadku zgromadzeń cyklicznych ustawodawca przyjmuje zaś odmienną regułę, a mianowicie że nigdy nie jest możliwe ich odbycie wspólnie z innymi zgromadzeniami, gdyż zawsze przebieg tych ostatnich będzie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Tym samym ustawodawca domniemywa złą wolę uczestników innych zgromadzeń aniżeli zgromadzenia cykliczne, do czego w świetle Konstytucji nie jest uprawniony.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Idea zgromadzeń cyklicznych dotyczących danych tematów o znaczeniu publicznym czy historycznym ułatwia kształtowanie określonych postaw obywatelskich i pełni funkcje wychowawcze”. Podkreślił również, że zgromadzenia cykliczne „mogą przyczyniać się do kształtowania społecznych warunków rozwoju, co przemawia za ich szczególną pozycją prawną”. Myśl ta wielokrotnie została w uzasadnieniu glosowanego orzeczenia powtórzona. Tymczasem państwo demokratyczne nie jest uprawnione do wychowywania obywateli przez wskazywanie preferowanych celów lub form korzystania z przysługujących im wolności. Obowiązkiem władz publicznych, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28.06.2000 r., K 34/99, jest jedynie usunięcie przeszkód w zakresie korzystania ze sfery wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, a także podjęcie kroków pozytywnych mających na celu urzeczywistnienie tego prawa.

 2.5. Zgromadzenia cykliczne a zgromadzenia spontaniczne

Uzasadniając zgodność z Konstytucją zgromadzeń cyklicznych, Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie odwołał się do przykładu zgromadzeń spontanicznych. W tym kontekście przywołał fragment uzasadnienia wyroku z 18.09.2014 r., K 44/12, dotyczącego tej ostatniej kategorii zgromadzeń, w którym stwierdził: „Nie ma (…) podstaw, aby na gruncie art. 57 Konstytucji różnicować zgromadzenia z punktu widzenia zakresu ich ochrony, stosując kryterium sposobu organizacji danego zgrupowania osób”, a następnie dodał, że „Teza przedstawiona przez Trybunał pozostaje aktualna również co do wprowadzanych ustawą zmieniającą zgromadzeń cyklicznych”. Tymczasem sformułowana w wyroku K 44/12 teza o niedopuszczalności różnicowania zakresu ochrony zgromadzeń publicznych prowadzi do wniosków wprost przeciwnych. Wszak głównym zarzutem ze strony Prezydenta RP było to, że ustawodawca, wprowadzając kategorię zgromadzeń cyklicznych, zróżnicował wbrew Konstytucji ochronę gwarantowaną zgromadzeniom publicznym, a to w świetle przywołanego fragmentu wyroku K 44/12 jest niedopuszczalne.

Nie sposób podzielić również innego poglądu Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w glosowanym orzeczeniu, a mianowicie tego, że zgromadzenia notyfikowane mają pierwszeństwo przed zgromadzeniami spontanicznymi, gdyż te ostatnie nie mogą zakłócać tych pierwszych. Co prawda art. 27 pr. zgr. faktycznie stwierdza, że uczestnicy zgromadzenia spontanicznego nie mogą zakłócać przebiegu zgromadzenia notyfikowanego, jednak nie oznacza to przecież, iż uczestnicy zgromadzenia notyfikowanego mogą zakłócać przebieg zgromadzenia spontanicznego. Zakaz zakłócania przebiegu innego zgromadzenia w jednakowym stopniu odnosi się do wszystkich zgromadzeń i nie pozwala na dokonywanie wśród nich na jego podstawie jakiejkolwiek hierarchizacji. Nie jest również prawdą, jak twierdzi Trybunał Konstytucyjny, że „procedura organizacji zgromadzeń cyklicznych jest bardziej rygorystyczna od trybu organizacji zgromadzeń notyfikowanych”, bo w wypadku tych pierwszych wystarczy jednorazowe uzyskanie zgody gwarantujące rezerwację miejsca i czasu zgromadzenia przez kolejne 3 lata, a w wypadku tych drugich przed każdym zgromadzeniem trzeba dopełnić wymogu zgłoszenia. Sam wniosek dotyczący zgody na organizację zgromadzenia cyklicznego nie musi również zawierać tak szczegółowych informacji jak zawiadomienie o organizacji zgromadzenia notyfikowanego. We wniosku organizator podaje jedynie uzasadnienie celu cyklicznego organizowania zgromadzeń ze wskazaniem liczby i terminarza ich organizacji. Tymczasem zgłaszający zgromadzenie notyfikowane jest zobowiązany podać szczegółowe informacje, o których mowa w art. 10 ust. 1 pr. zgr. Tym samym nie jest prawdziwa kolejna teza Trybunału Konstytucyjnego, że „Skoro (…) procedura organizacji zgromadzeń cyklicznych jest bardziej rygorystyczna od trybu organizacji zgromadzeń notyfikowanych, to przyznanie pierwszeństwa tym pierwszym zgromadzeniom (cyklicznym) mające cechę uprzywilejowania, w istocie wyrównuje stopień ingerencji prawodawcy w wykonywanie wolności tych zgromadzeń”.

Nie do zaakceptowania jest również wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, zgodnie z którym w wypadku zgromadzeń cyklicznych mamy do czynienia z „nabytym na podstawie aktu administracyjnego prawem do organizacji zgromadzenia w określonym czasie i miejscu” oraz że „to prawo powinno być silniej chronione. Ma ono bowiem podwójne umocowanie – po pierwsze w Konstytucji i po drugie w ustawie. To jest też okoliczność uzasadniająca pierwszeństwo zgromadzenia cyklicznego przed innego rodzaju zgromadzeniami, w wypadku gdyby miały one odbyć się w tym samym miejscu i czasie”. Ten sposób argumentacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca może wskazywać preferowaną przez siebie formę realizacji przez obywateli wolności konstytucyjnych, a następnie tę właśnie formę uprzywilejowywać w stosunku do innych możliwych. Byłoby to zaprzeczeniem wolności gwarantowanych przez Konstytucję, dla których państwo wyznacza jedynie ramy prawne ich realizacji, nie ingerując w sposób korzystania przez obywateli z tych wolnościach w wyznaczonych im ramach prawnych.

Zdziwienie budzi również stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, że „organizatorzy zgromadzenia, które nie mogło się odbyć ze względu na odbywające się w danym miejscu i czasie zgromadzenie cykliczne, mogą też skorzystać z formuły zgromadzenia spontanicznego”. Stwierdzenie to stanowi niemalże zachętę do obchodzenia prawa przez organizowanie zgromadzeń spontanicznych w miejscu i czasie zgromadzeń cyklicznych. Te pierwsze nie mogą być uprzednio zakazane, gdyż nie są notyfikowane. Co więcej, oczywiste jest, że nie każde zgromadzenie, które nie zostało notyfikowane, jest zgromadzeniem spontanicznym. Musi ono bowiem spełniać określone warunki wskazane w art. 3 ust. 2 pr. zgr., a mianowicie musi odbywać się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.

 2.6. Zakaz organizacji innych zgromadzeń aniżeli zgromadzenia cykliczne

Zakaz organizacji zgromadzenia w miejscu i w czasie, w którym ma się odbyć jedno ze zgromadzeń cyklicznych, znajduje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnienie w „obowiązku państwa do zapewnienia bezpieczeństwa podmiotom korzystającym z wolności zgromadzeń”. Teza ta nie znajduje potwierdzenia w treści art. 14 pr. zgr., który wymienia trzy niezależne przypadki wydania przez organ gminy decyzji o zakazie zgromadzenia. Pierwszym z nich jest sytuacja, gdy cel zgromadzenia narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jest ono organizowane przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych lub osoby posiadające przy sobie broń, materiały wybuchowe, wyroby pirotechniczne lub inne niebezpieczne materiały lub narzędzia, a także gdy zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne. Druga sytuacja uzasadniająca wydanie decyzji o zakazie organizacji zgromadzenia występuje wówczas, gdy jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy tego zagrożenia nie udało się usunąć w sposób uregulowany ustawą. I w końcu trzecia sytuacja to dodany przez nowelizację przypadek wydania decyzji o zakazie organizacji zgromadzenia, jeżeli zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie. Wyraźnie widać, że względy bezpieczeństwa przyświecają wydaniu decyzji w dwóch pierwszych sytuacjach, natomiast w trzeciej sytuacji nie mają one żadnego znaczenia. W tym wypadku jest brana pod uwagę tylko tożsamość miejsca i czasu zakazywanego zgromadzenia oraz zgromadzenia organizowanego cyklicznie. W ramach tej przesłanki organ nie ocenia zatem kwestii bezpieczeństwa i nie ma możliwości odstąpienia od decyzji o zakazie organizacji zgromadzenia nawet wówczas, gdy oba zgromadzenia byłyby względem siebie przychylnie i pokojowo nastawione.

Rozstrzyganie kolizji praw i wolności jednostek wymaga wyważenia wartości leżących u ich podstaw i rozważenia tego, w jakim zakresie można ograniczyć jedno prawo lub wolności dla ochrony innego bez naruszania istoty tego pierwszego. Zakaz wszelkich zgromadzeń w czasie i miejscu przeznaczonym dla jednego zgromadzenia cyklicznego oznacza przyznanie absolutnej ochrony uczestnikom tego ostatniego zgromadzenia z naruszeniem wolności zgromadzeń wszelkich innych osób. Tymczasem w uzasadnieniu glosowanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Kwestionowana regulacja nie narusza istoty wolności zgromadzeń, lecz harmonizuje wzajemne wykonywanie wolności zgromadzeń z innymi wolnościami i prawami człowieka, mając przy tym na celu zabezpieczenie porządku publicznego i urzeczywistnianie dobra wspólnego”. Skoro państwo całkowicie znosi możliwość korzystania przez obywateli z wolności zgromadzeń w miejscu i czasie organizowania przez innych obywateli zgromadzeń cyklicznych, to mówienie o wzajemnym harmonizowaniu wolności zgromadzeń jest zupełnie niezrozumiałe.

 3. Zarzut dotyczący braku możliwości zaskarżenia zarządzenia zastępczego

Drugim zarzutem sformułowanym przez Prezydenta we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego był ten dotyczący niekonstytucyjności art. 1 pkt 4 z.p.z. w zakresie, w jakim – dodając art. 26b ust. 4 pr. zgr. – wyłączył możliwość zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia. Zgodnie z zakwestionowaną regulacją prawną, jeżeli organ gminy, w terminie 24 godzin od otrzymania informacji o wydaniu przez wojewodę zgody na odbycie zgromadzenia cyklicznego, nie zakaże innych zgromadzeń, które miałyby się odbyć w tym samym miejscu i czasie co wspomniane zgromadzenie cykliczne, to wojewoda jest zobowiązany do wydania niezwłocznie zarządzenia zastępczego o zakazie owych innych zgromadzenia. Zdaniem wnioskodawcy zarządzenie zastępcze stanowi środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, a zatem może zostać zaskarżone, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) – dalej u.s.g., tylko przez gminę lub związek międzygminny. Brak możliwości zaskarżenia tego zarządzenia przez organizatora zgromadzenia objętego zakazem organizacji nie tylko – zdaniem wnioskodawcy – narusza prawo do sądu, ale również zasadę równości, bowiem organizatorzy zgromadzeń objętych zakazem organizacji wydanym przez organ gminy mogą odwołać się do sądu, adresaci zaś zarządzenia zastępczego wojewody takiej możliwości nie mają.

Trybunał Konstytucyjny w glosowanym orzeczeniu stwierdził, że „ustawodawca nie wskazał expressis verbis, że od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje środek prawny czy odwołanie do sądu”, a art. 98 ust. 3 u.s.g., z którego wnioskodawca wywodzi zamknięcie organizatorom zgromadzenia drogi sądowej od zarządzenia zastępczego wojewody, nie został w tej sprawie zaskarżony. To ostatnie stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego należy uznać za zupełnie niezrozumiałe. Oczywiste jest bowiem, że Prezydent w trybie kontroli prewencyjnej nie mógł zaskarżyć obowiązującego art. 98 ust. 3 u.s.g. Co więcej, konstytucyjności tego przepisu Prezydent nie kwestionował, a jedynie stwierdził, że przepis ten nie przyznaje organizatorowi zgromadzenia możliwości zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody, a zatem taka możliwość powinna zostać przewidziana w dodawanym do Prawa o zgromadzeniach art. 26b ust. 4.

W dalszej części swojego wywodu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro zarzut wnioskodawcy „dotyczy ogólnie niemożności kwestionowania zarządzenia zastępczego wojewody przed właściwym sądem, to zarzut ten musi być odniesiony do przepisu, który drogę sądową wyłącza, a nie do przepisu wskazującego zarządzenie zastępcze jako formę działania organu administracji publicznej”. Trybunał Konstytucyjny nie wskazał przy tym, który konkretnie przepis wnioskodawca powinien zaskarżyć, a należy jedynie dodać, że w systemie prawa nie ma przepisu wyłączającego możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego przez organizatora zgromadzenia. Nie ma jednak również przepisu, który umożliwiałby obywatelom skarżenie tego zarządzenia do sądu i z tego właśnie powodu Prezydent doszedł do wniosku, że zarządzenie to jest niezaskarżalne. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny postępowanie co do tego istotnego zarzutu umorzył, stwierdzając, że wnioskodawca powinien zaskarżyć przepis, którego de facto nie ma w systemie prawa obowiązującego.

Co więcej, następnie w kilku kolejnych akapitach Trybunał Konstytucyjny – jak to stwierdził: „na marginesie rozpatrywanego zarzutu” – starał się wykazać, że organizator zgromadzenia ma możliwość kwestionowania zarządzenia zastępczego wojewody i dla uzasadnienia tej tezy podał trzy różne wzajemnie wykluczające się podstawy prawne. Po pierwsze, stwierdził, że „prawo zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody do sądu administracyjnego podmiotów, które mają w tym interes prawny, wynika z ogólnej kompetencji sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne”. Po drugie, uznał, że „jeżeli zarządzenie zastępcze wojewody realizuje te same cele, które realizuje decyzja o zakazie zgromadzenia wydana przez organ gminy, i ma ono ten sam skutek, to zarządzenie wojewody należy potraktować jako akt o swoistym charakterze” i do tego aktu „będzie miała zastosowanie odpowiednia procedura weryfikacyjna określona w art. 16 ustawy Prawo o zgromadzeniach”. Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że „niezależnie od tego, które rozumienie kwestionowanej instytucji się przyjmie, nie jest ona wykluczona z oceny sądowej. (…) wobec milczenia ustawy, z art. 45 ust. 1 Konstytucji można wyinterpretować domniemanie drogi sądowej”.

Wszystkie te trzy argumenty nie znajdują oparcia w Konstytucji i dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Sam fakt, że Trybunał Konstytucyjny nie podaje jednej konkretnej podstawy prawnej dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego, ale trzy różne (do różnych organów), już budzi poważne wątpliwości. Zgodnie z pierwszym argumentem organizator zgromadzenia mógłby kwestionować zarządzenie zastępcze przed sądem administracyjnym, co Trybunał Konstytucyjny sam przyznał. Zgodnie z drugim argumentem to samo zarządzenie organizator zgromadzenia mógłby kwestionować przed sądem okręgowym, bo ten właśnie sąd jest wskazany w art. 16 pr. zgr. Zgodnie zaś z trzecim podanym przez Trybunał Konstytucyjny argumentem właściwym do rozpoznania odwołania organizatora zgromadzenia od zarządzenia zastępczego wojewody byłby sąd rejonowy, skoro bowiem podstawą prawną do wniesienia odwołania miałby być art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, to należałoby zastosować wynikające z art. 177 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądów powszechnych, a w ramach tych sądów wynikające z art. 16 § 1 ustawy z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.) – dalej k.p.c. – domniemanie właściwości sądów rejonowych. Przyjęcie, że obowiązujące prawo pozwala obywatelowi skarżyć to samo zarządzenie zastępcze wojewody do trzech różnych sądów, już samo w sobie jest dysfunkcjonalne, a tym samym i niekonstytucyjne. Trudno uznać, by pozwalało obywatelowi, tak jak wymaga tego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, uzyskać sprawiedliwe rozstrzygnięcie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy sąd, skoro sprawa mogłaby być rozpatrywana równolegle przez trzy różne sądy, z których każdy – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – jest właściwy.

Należy również zauważyć, że dwa spośród wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny sposobów zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody nie gwarantują rozpoznania sprawy przed zaplanowanym terminem zgromadzenia 9 . Jeśli bowiem zarządzenie to byłoby kwestionowane na podstawie „ogólnej kompetencji sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne”, to jest mało prawdopodobne, że sądy administracyjne pierwszej i drugiej instancji sprawę tę rozpoznają w ciągu kilku godzin. Podobnie gwarancji takich nie ma wówczas, gdyby zarządzenie było kwestionowane na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Jedynie zakwestionowanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 16 pr. zgr. gwarantowałoby wyczerpanie drogi prawnej przed planowanym terminem zgromadzenia. Artykuł 26b ust. 4 pr. zgr. nie odwołuje się jednak do wspomnianego art. 16 pr. zgr., a bez takiego odwołania nie sposób wykazać, że zakres normowania tego ostatniego przepisu w następstwie dokonanej nowelizacji samoczynnie został rozciągnięty na nową instytucję, jaką jest zarządzenie zastępcze wojewody.

Kuriozalny jest również ostatni argument podany przez Trybunał Konstytucyjny w tej części uzasadnienia wyroku, a mianowicie, że „bez większych problemów można dokonać takiej wykładni kwestionowanej regulacji, że prawo do zaskarżenia tego zarządzenia wojewody przez uprawnione podmioty nie zostało ustawą zmieniającą wyłączone”. Wszak zarządzenie wojewody o zakazie organizacji zgromadzenia jest nową instytucją, która nie mogła być zaskarżalna przed wejściem w życie ustawy ją wprowadzającej. Skoro zaś tak, to ta ostatnia ustawa nie musiała wyłączać możliwości zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Wręcz przeciwnie, powinna taką możliwość przewidzieć, i właśnie to pominięcie było przedmiotem wniosku Prezydenta w tym zakresie, w jakim nie został on przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznie rozpoznany.

Umorzenie przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w zakresie wyłączającym możliwość zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia jest na tyle niezrozumiałe, że skoro – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – możliwość zaskarżenia istnieje, a zatem prawo do sądu przysługuje organizatorowi zgromadzenia, to znaczy, iż zakwestionowane przepisy powinny zostać uznane za zgodne z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie – jak to stwierdził – „na marginesie rozpatrywanego zarzutu” starał się wykazać, że prawo do sądu przysługuje i to trzykrotnie na podstawie trzech różnych podstaw prawnych.

Niezależnie od powyższego argumentu przemawiającego za koniecznością merytorycznego rozpoznania zarzutu braku drogi sądowej można mieć poważne wątpliwości co do tego, czy Trybunał Konstytucyjny mógł umorzyć postępowanie w zakresie zarzutu zgłoszonego przez Prezydenta co do konkretnego przepisu ustawy oczekującej na podpis głowy państwa. Z art. 122 ust. 3 i 4 Konstytucji RP wynika, że Trybunał Konstytucyjny może uznać zaskarżony przepis za zgodny z Konstytucją lub za niezgodny z Konstytucją, a w tym ostatnim wypadku dodatkowo może orzec, iż przepis uznany za niekonstytucyjny jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. Oba ustępy art. 122 Konstytucji RP nie przewidują innych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego, jak również nie uprawniają Prezydenta do samodzielnego rozstrzygnięcia zarzutu niekonstytucyjności w takim zakresie, w jakim nie został on rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny. O ile dopuszczalne byłoby umorzenie postępowania co do konkretnego wzorca kontroli z uwagi na uznanie zaskarżonego przepisu za niezgodny z innym wzorcem kontroli, o tyle umorzenie postępowania co do przedmiotu kontroli pozostawia nierozstrzygnięte wątpliwości Prezydenta dotyczące konstytucyjności ustawy. Skoro zaś wątpliwości te nie zostałyby usunięte przez Trybunał Konstytucyjny, to Prezydent jako organ czuwający nad przestrzeganiem ustawy zasadniczej (art. 126 ust. 2 Konstytucji RP) nie powinien, bez narażenia się na zarzut jej naruszenia, a tym samym i na odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu, podpisywać ustawy, którą uznaje za niekonstytucyjną.

4. Zarzut dotyczący wadliwie ukształtowanej regulacji intertemporalnej

Ostatni zarzut zgłoszony przez Prezydenta dotyczy art. 2 z.p.z., zgodnie z którym zgromadzenia, o których organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia w życie tej ustawy i które miałyby się odbyć w tym samym miejscu i czasie co zgromadzenia cykliczne, powinny zostać zakazane przez organ gminy, a w razie braku takiej decyzji – przez wojewodę w drodze zarządzenia zastępczego. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony art. 2 z.p.z. powoduje, że „zakaz odbycia zgromadzenia nastąpi z przyczyn nieistniejących w dniu zawiadomienia”, a ponadto grozi naruszeniem „ważnych zasad konstytucyjnych: zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, zasady ochrony praw nabytych oraz – co szczególnie istotne w warunkach niniejszej sprawy – zasady niedziałania prawa wstecz”. Prezydent podniósł również, że „Przepis art. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ nie przedstawiono argumentów pozwalających na usprawiedliwienie naruszenia zakazu retroaktywności. Nie została również wskazana jakakolwiek wartość konstytucyjna, która wymagałaby ochrony kosztem wprowadzenia rozwiązań z mocą wsteczną, ani ważny interes publiczny uzasadniający naruszenie jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, jaką jest reguła lex retro non agit”.

Trybunał Konstytucyjny w glosowanym orzeczeniu nie stwierdził jednak naruszenia zasady retroaktywności, uzasadniając to tym, że jeżeli „zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, stosuje się do nich przepisy nowe”. Trudno stwierdzić to, na czym miałaby polegać ciągłość w wypadku zgromadzeń zgłoszonych organowi gminy, co do których organ gminy przed wejściem w życie ustawy nie wydał decyzji o zakazie ich organizacji. Zgłoszenie jest aktem jednorazowym, podobnie jak decyzja o zakazie organizacji zgromadzenia, która może zostać wydana nie później niż 96 godzin przed momentem rozpoczęcia zgromadzenia. Upływ tego terminu powoduje powstanie zamkniętego stanu faktycznego, który nie powinien być oceniany w świetle przepisów później wprowadzonych do systemu prawnego. Co więcej, w kontekście tego zarzutu Trybunał Konstytucyjny powtórzył po raz kolejny kuriozalny argument, że „Nowe przepisy nie uniemożliwiają realizacji wolności zgromadzeń przez osoby, które zgłosiły organowi gminy zawiadomienie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia. Nic nie stoi na przeszkodzie, by odbyły zgromadzenie w innym miejscu lub innym czasie. Ustawa zmieniająca nie likwiduje też możliwości odbycia zgromadzenia spontanicznego”. Tymczasem konieczność organizacji zgromadzenia w innym czasie i miejscu, niż chciałby tego organizator, stanowi właśnie – o czym powyżej była mowa – naruszenie istoty wolności zgromadzeń.

5. Wątpliwości dotyczące składu orzekającego

5.1. Sposób ukształtowania składu orzekającego

Niezależnie od zasygnalizowanych powyżej wątpliwości dotyczących meritum glosowanego orzeczenia, nie sposób nie odnieść się do tego, że zostało ono wydane w niewłaściwie obsadzonym składzie. Obok sędziów Trybunału Konstytucyjnego w wydaniu tego orzeczenia uczestniczyły bowiem osoby nieuprawnione, wybrane na miejsca obsadzone przez Sejm poprzedniej kadencji (Henryk Cioch, Lech Morawski oraz Mariusz Muszyński). Okoliczność ta została potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3.12.2015 r., K 34/15, stwierdzającym, że przepis będący podstawą wyboru sędziów przez Sejm poprzedniej kadencji, tj. art. 137 ustawy z 25.06.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 1064 ze zm.), w zakresie, w jakim dotyczył sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja upływa 6.11.2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wybór trzech sędziów przez Sejm poprzedniej kadencji na miejsca sędziów, których kadencja upływa 6.11.2015 r., był „ważny i nie ma przeszkód, aby procedura została sfinalizowana złożeniem ślubowania wobec Prezydenta przez osoby wybrane na stanowisko sędziego Trybunału”. Tym samym dokonany przez Sejm nowej kadencji wybór trzech kolejnych osób na miejsca sędziów, których kadencja upływa 6.11.2015 r., był prawnie nieskuteczny 10 . Konstytucja nie dopuszcza bowiem tego, by Sejm wybrał do Trybunału Konstytucyjnego sędziów w większej liczbie niż 15 11 . Zaprzysiężenie przez Prezydenta RP wadliwie wybranych „sędziów TK”, które nastąpiło w nocy poprzedzającej ogłoszenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 34/15, nie spowodowało konwalidacji wadliwego wyboru. Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny z udziałem osób nieuprawnionych, z których jedna jako sprawozdawca zapewne przygotowała projekt glosowanego orzeczenia, ma znaczenie dla skutków tego orzeczenia, do czego powrócę w dalszych rozważaniach.

Udział w składzie orzekającym trzech osób nieuprawnionych nie był jedyną nieprawidłowością związaną z obsadą składu orzekającego w tej sprawie. Kolejna dotyczyła niewyłączenia z orzekania sędziego Michała Warcińskiego, który uczestniczył w pracach parlamentarnych nad tą ustawą, zatwierdzając, jako dyrektor Biura Analiz Sejmowych – dalej BAS, dwie opinie prawne dotyczące jej projektu 12 . Pierwszą z nich była opinia o zgodności projektu z prawem UE 13 , a drugą – opinia dotycząca wykonywania przez projekt prawa UE14. Niewyłączenie sędziego M. Warcińskiego z rozpoznania sprawy Trybunał Konstytucyjny uzasadnił, po pierwsze, tym, że obie opinie dotyczyły „materii, która nie ma jakiegokolwiek związku z zakresem kontroli w sprawie Kp 1/17”, a po drugie, iż sędzia M. Warciński nie był ani autorem opinii, ani osobą weryfikującą je merytorycznie, a widniejąca na opiniach jego akceptacja w postaci podpisu i imiennej pieczęci „jest jedynie elementem służbowej procedury doręczenia opinii Marszałkowi Sejmu”. Oba argumenty mijają się z prawdą, gdyż opinie dotyczyły projektu, który wprowadził do Prawa o zgromadzeniach przepisy będące w tej sprawie przedmiotem kontroli, a rola dyrektora BAS nie sprowadza się do przekazania opinii Marszałkowi Sejmu RP. Dyrektor BAS jest odpowiedzialny za treść opinii i jego akceptacja jest konieczna dla nadania jej mocy dokumentu BAS. W świetle ustawy oraz wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie ma wątpliwości, że powinien zostać wyłączony z udziału w rozpoznawaniu sprawy, czego jednak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 15.03.2017 r. nie uczynił. Postanowienie to zostało przy tym wydane z udziałem osoby, która nie jest sędzią Trybunału Konstytucyjnego. W składzie orzekającym zasiadał bowiem Henryk Cioch wybrany na miejsce obsadzone przez Sejm VII kadencji. Postanowienie o niewyłączeniu sędziego M. Warcińskiego z tego powodu budzi te same wątpliwości, co zasygnalizowane powyżej w odniesieniu do wyroku kończącego postępowanie w tej sprawie.

Kolejna nieprawidłowość dotycząca obsady składu orzekającego w sprawie Kp 1/17 polegała na bezprawnym wyłączeniu od orzekania trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, tj. Piotra Tulei, Stanisława Rymara i Marka Zubika. Wyłączenie to zostało dokonane postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 8.03.2017 r. w następstwie wniosku złożonego dzień wcześniej przez Prokuratora Generalnego. Jako powód wyłączenia ten ostatni uczestnik postępowania podał to, że we wniosku z 11.01.2017 r. dotyczącym zupełnie innej sprawy zakwestionował zgodność z Konstytucją uchwały w sprawie wyboru tych sędziów. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „sytuacja, w której jeden z uczestników (Prokurator Generalny) w sposób formalny zakwestionował legitymację sędziego do orzekania i w której działanie uczestnika postępowania może doprowadzić do pozbawienia mandatu sędziego TK, może wpływać na stosunek takiego sędziego do tego uczestnika postępowania”. Wyłączenie trzech sędziów na tej podstawie jest jednak niezgodne z prawem, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do badania „legitymacji sędziego do orzekania”, dlatego postępowanie zainicjowane przez Prokuratora Generalnego w tej sprawie powinno zostać umorzone. Zwłoka Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie nie może być pretekstem dla wyłączenia sędziów Trybunału Konstytucyjnego w zupełnie innej sprawie. Należy również zauważyć, że w momencie wyłączenia trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowana przez Prokuratora Generalnego uchwała o ich wyborze cieszyła się domniemaniem konstytucyjności, a jako akt konkretno-indywidualny nie podlegała kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Co jednak równie istotne, postanowienie o wyłączeniu tych trzech sędziów zostało wydane w składzie orzekającym, w którym zasiadały dwie osoby niebędące sędziami Trybunału Konstytucyjnego, tj. Henryk Cioch i Mariusz Muszyński. Postanowienie wydane w ramach tego postępowania budzi zatem takie same wątpliwości, jak wyrok końcowy i wspomniane powyżej postanowienie o niewyłączeniu z rozpoznania sprawy sędziego M. Warcińskiego.

Nieprawidłowość składu orzekającego wynikała również z bezprawnego niedopuszczenia do orzekania w tej sprawie wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego Stanisława Biernata. Ramy tej glosy nie pozwalają na rozwinięcie tego wątku, dlatego odeślę czytelnika do opinii A. Sobczyka opublikowanej na łamach prasy 15 . Wynika z niej jednoznacznie, że niezależnie od wątpliwości konstytucyjnych również w świetle Kodeksu pracy niedopuszczalne było wysłanie tego sędziego na przymusowy urlop i tym samym uniemożliwienie mu udziału w orzekaniu.

 5.2. Skutki orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w nieprawidłowo obsadzonym składzie

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skład orzekający w sprawie Kp 1/17 był nieprawidłowo obsadzony, ponieważ uczestniczyły w nim osoby, które nie są sędziami Trybunału Konstytucyjnego, oraz sędzia, który powinien zostać wyłączony z rozpoznania sprawy, a ponadto uniemożliwiono udział w orzekaniu czterem sędziom Trybunału Konstytucyjnego pod pozorem ich wyłączenia lub odesłania na urlop. Sprawa Kp 1/17 rodzi zatem pytanie przede wszystkim o skutki orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w nieprawidłowo obsadzonym składzie.

Ustawa z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2072) nie reguluje tego rodzaju sytuacji, dlatego dla jej oceny należy – zgodnie z art. 36 tej ustawy – stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć zatem art. 379 pkt 4 k.p.c. stanowiący, że jeżeli skład sądu orzekającego jest sprzeczny z przepisami prawa, to zachodzi nieważność postępowania. To prowadzi do wniosku, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie Kp 1/17 jest nieważne ze względu na skład orzekający sprzeczny z przepisami prawa. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu nieważnym nie doszło do wydania wyroku. Tę ostatnią kwestię odrębnie rozstrzyga bowiem art. 386 § 2 k.p.c., z którego wynika, że w razie stwierdzenia nieważności postępowania sąd drugiej instancji uchyla zaskarżony wyrok, znosi postępowanie w zakresie dotkniętym nieważnością i przekazuje sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W obecnym stanie prawnym nie ma jednak możliwości odpowiedniego zastosowania art. 386 § 2 k.p.c. w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, gdyż przepisy nie przewidują drugiej instancji w tym postępowaniu. W ten sposób dochodzimy do wniosku, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie Kp 1/17 jest co prawda nieważne, jednak nie ma procedury pozwalającej na uchylenie wyroku wydanego w tym postępowaniu. Nieważność tego postępowania, powodująca wadliwość wydanego w jego ramach orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, powinna być jednak uwzględniana przez sądy rozstrzygające sprawy obywateli, których dotknął zakaz organizacji zgromadzenia w miejscu zarezerwowanym dla zgromadzenia cyklicznego. Ustawa o  zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach stała się co prawda częścią prawa obowiązującego, jednak sądy, stosując jej przepisy, powinny jednocześnie bezpośrednio stosować Konstytucję, do czego są zobowiązane zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy dotyczące zgromadzeń cyklicznych uznane przez Trybunał Konstytucyjny za zgodne z Konstytucją mogą być wszak nadal kwestionowane przez sądy. Każde orzeczenie afirmatywne Trybunału Konstytucyjnego, a tym bardziej to wydane w nieprawidłowo obsadzonym składzie, nie czyni bowiem domniemania konstytucyjności tych przepisów niewzruszalnym.

 6. Zakończenie

Podsumowując rozważania dotyczące glosowanego orzeczenia, należy wyrazić jednoznacznie krytyczną ocenę zarówno co do kierunku rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny każdego z trzech sformułowanych we wniosku Prezydenta RP zarzutów, jak i sposobu jego uzasadnienia. Zaprezentowana przez Trybunał Konstytucyjny nowa koncepcja relacji między jednostką a państwem nie ma żadnego oparcia w obecnie obowiązującej Konstytucji. Jest to bowiem koncepcja zakładająca sterowanie jednostką przez władzę publiczną poprzez prawne uprzywilejowywanie takich sposobów korzystania przez jednostkę z przysługujących jej wolności, które służą realizacji celów wyznaczonych przez władzę publiczną. W świetle tej koncepcji jedynym sposobem rozstrzygnięcia kolizji konstytucyjnych praw i wolności jest odebranie owych praw i wolności tym, którzy nie realizują dobra wspólnego w takim znaczeniu, jakie pojęciu temu nadaje władz publiczna.

Określenie skutków prawnych glosowanego orzeczenia dla praktyki stosowania zakwestionowanych przepisów utrudnia fakt, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, w którym orzeczenie to zostało wydane, jest nieważne z uwagi na nieprawidłowo obsadzony skład orzekający. Obowiązujące przepisy nie przewidują jednak procedury pozwalającej na uchylenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w nieważnym postępowaniu. Zasygnalizowane powyżej wątpliwości co do konstytucyjności przepisów zaskarżonych w sprawie Kp 1/17, które nie zostały rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny, będą podlegać ocenie sądów stosujących te przepisy. 

1Zob. art. 12 ust. 1 ustawy z 24.07.2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1485, ze zm.) – dalej pr. zgr.

2Zob. art. 14 pkt 3 pr. zgr.

3Zob. art. 26b pr. zgr.

4Zob. wyroki TK: z 18.09.2014 r., K 44/12, BOTK; z 10.07.2008 r., P 15/08, BOTK; z 18.01.2006 r., K 21/05, BOTK; z 10.11.2005 r., Kp 1/04, BOTK; z 28.06.2000 r., K 34/99, BOTK, oraz uchwała TK z 16.03.1994 r., W 8/93, BOTK.

5Chodzi o wyrok TK z 10.07.2008 r., P 15/08. Zob. aprobujące glosy do tego orzeczenia autorstwa A. Niżnik-Muchy, PrzSejm 2009/2, s. 175-183, oraz R. Rybskiego, PrzSejm 2012/3, s. 227-232.

6Zob. art. 2 pkt 1 pr. zgr. To samo wyłączenie było w poprzednio obowiązującej ustawie. Zob. art. 4 pkt 1 ustawy z 5.07.1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2013 r. poz. 397 ze zm.).

7Zob. w szczególności wyrok TK z 18.01.2006 r., K 21/05.

8Zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z 10.10.1979 r., 8191/78, Rassemblement Jurassien przeciwko Szwajcarii; z 6.03.1987 r., 13079/87, G. przeciwko Niemcom; z 21.06.1998 r., 10126/82, Plattform „Ärzte für das Lebenˮ przeciwko Austrii; z 30.01.1998 r., 133/1996/752/951, United Communist Party of Turkey and Others przeciwko Turcji; z 24.11.2005 r., 46336/99, Ivanov and others przeciwko Bułgarii, HUDOC; z 20.10.2005 r., 59489/00, United Macedonia Organisation Ilinden – Pirin and others przeciwko Bułgarii, HUDOC; oraz z 20.09.2005 r., 45454/99, Yeşilgöz przeciwko Turcji, HUDOC.

9Konieczność zagwarantowania możliwości uzyskania przed zaplanowanym terminem zgromadzenia ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego wydanego zakazu organizacji zgromadzenia jest konsekwencją orzeczenia ETPC z 3.05.2017 r., 1543/06, Bączkowski i inni przeciwko Polsce. Wskazania wynikające z tego orzeczenia zostały uwzględnione w treści art. 16 pr. zgr.

10Należy dodać, że wątpliwości budzi również legalność wyboru przez Sejm VIII kadencji dwóch innych osób na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego, tj. Julii Przyłębskiej oraz Piotra Pszczółkowskiego. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 34/15 stwierdził niekonstytucyjność podstawy prawnej wyboru dwóch poprzednich sędziów Trybunału Konstytucyjnego, otwierając tym samym możliwość wyboru nowych sędziów na te właśnie zwolnione stanowiska, jednak wybór J. Przyłębskiej oraz P. Pszczółkowskiego nastąpił przed ogłoszeniem tego orzeczenia, a zatem wówczas, gdy miejsca te były zajęte. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 34/15, dopiero „W związku z wejściem w życie tego wyroku Sejm ma obowiązek dokonania wyboru dwóch sędziów Trybunału, których kadencja upływa 2 grudnia 2015 r. i upłynie 8 grudnia 2015 r.”. Ponieważ jednak problem obsady tych dwóch miejsc sędziowskich wymagałby bardziej pogłębionej analizy, która przekracza ramy niniejszej glosy, dlatego też postanowiłam pozostawić go poza zakresem właściwych rozważań.

11Należy dodać, że Sejm nowej kadencji wadliwego wyboru tych osób na miejsca wcześniej obsadzone dokonał wbrew treści wydanego w tej samej sprawie postanowienia zabezpieczającego Trybunału Konstytucyjnego z 30.11.2015 r., w którym Trybunał Konstytucyjny wezwał Sejm do „powstrzymania się od dokonywania czynności zmierzających do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznego orzeczenia w sprawie o sygn. akt K 34/15”.

12Zob. projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach, VIII kadencja, druk sejm. nr 1044.

13Opinia BAS z 16.11.2016 r., znak BAS – WAPEiM – 2442/16.

14Opinia BAS z 16.11.2016 r., znak BAS – WAPEiM – 2443/16.

15Zob. A. Sobczyk, Urlop sędziego Biernata, czyli o powszechnym łamaniu kodeksu, „Rzeczpospolitaˮ z 9.05.2017 r.