Anna Rakowska-Trela: Bitwa o Senat

Od dnia ogłoszenia wyników wyborów parlamentarnych, czyli od niespełna czterech tygodni, mamy okazję obserwować „bitwę o Senat”. Jak powszechnie bowiem wiadomo, szeroko pojęta opozycja zdobyła w tej Izbie niewielką przewagę nad PiS, który prowadzi w związku z tym bardziej lub mniej czystą grę o przejęcie Senatu. O tym, czy senatorowie opozycji okażą się niezłomni, czy też znajdą się tacy, którzy zdecydują się wesprzeć partię dominującą w Sejmie, okaże się podczas pierwszego posiedzenia tej Izby, czyli 12. listopada. Warto jednak zadać pytanie, czy gra o Senat, którą prowadzi PiS, jest – jak się mówi – warta świeczki? Czy Senat, co do którego jak mantrę w przestrzeni publicznej powtarza się, że jest niepotrzebny, że najlepiej byłoby go znieść, może mieć jakikolwiek wpływ na funkcjonowanie Państwa? Czy może stanowić realne utrudnienie w prowadzeniu polityki przez partię rządzącą? Czy jego przejęcie lub nieprzejęcie istotnie ma znaczenie ustrojowe? By odpowiedzieć na tak postawione pytania, prześledźmy kompetencje Senatu.

1. Senat jako organ władzy ustawodawczej

Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat. Z działalnością ustawodawczą Senat jest też najczęściej kojarzony przez obserwatora życia publicznego. Mimo że polski parlament ma w istocie charakter dwuizbowy, wiadomo jednocześnie, że jest to dwuizbowość niesymetryczna, co oznacza, że Sejm ma w zakresie stanowienia ustaw daleko szersze kompetencje. A co może Senat? Zgodnie z art. 121 Konstytucji, ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Jeżeli Senat przegłosuje odrzucenie ustawy lub wprowadzenie doń poprawek, ustawa „wraca” do Sejmu, który może odrzucić stanowisko Senatu bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Bezwzględną większością, czyli głosów za odrzuceniem musiałoby być więcej niż głosów przeciw i wstrzymujących się razem wziętych. Co oczywiste, opozycja sejmowa nie ma takiej większości. Taką większością dysponuje PiS. Jeżeli Sejm nie odrzuci propozycji Senatu, automatycznie uważa się je za przyjęte. Tym samym więc należy prognozować, że nawet utrzymanie większości w Senacie przez opozycję nie doprowadzi do żadnej pozytywnej rewolucji w praktyce prawodawczej parlamentu, znanej z dotychczasowej, VIII kadencji. Może jednak, poprzez wykorzystywanie przez senatorów konstytucyjnego, 30-dniowego terminu nieco ten „prawodawczy Armagedon” spowolnić.

2. Działalność kreacyjna Senatu

Obie izby, zarówno Sejm jak i Senat, biorą udział w kreacji wielu organów państwowych, tj. powołują lub wybierają piastunów różnych urzędów. Sejm przede wszystkim powołuje Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, wybiera zastępców przewodniczącego i członków Trybunału Stanu, sędziów Trybunału Konstytucyjnego, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wywodzących się spośród posłów i spośród sędziów członków Krajowej Rady Sądownictwa, członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz członków Rady Mediów Narodowych. Sejm IX kadencji wybierze nadto członków Państwowej Komisji Wyborczej.

Część z tych powołań sejmowych nie jest jednak samodzielna, a odbywa się za zgodą Senatu. Senat wyraża zgodę na powołanie i odwołanie Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka, na powołanie i odwołanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, powołuje dwóch członków Kolegium IPN, powołuje i odwołuje członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, wybiera spośród senatorów dwóch członków Krajowej Rady Sądownictwa, wyraża zgodę na powołanie i odwołanie Prezesa NIK, powołuje i odwołuje trzech członków Rady Polityki Pieniężnej. To właśnie te uprawnienia – a przynajmniej część z nich – wydają się niezwykle istotne. W 2020 r. upływa np. kadencja dotychczasowego Rzecznika Praw Obywatelskich, Adama Bodnara. Jeżeli rządzące PiS nie wpadnie na pomysł wprowadzenia do procedury powołania nowego Rzecznika jakiegoś oczywiście niekonstytucyjnego rozwiązania (np. poprzez przyjęcie, że konstytucyjna „zgoda” na powołanie ma charakter niewiążący), to nie będzie miało dowolności co do wskazania nowego RPO. Taka sytuacja może oczywiście doprowadzić do pata: Sejm powoła Rzecznika na którego Senat nie wyrazi zgody, co spowoduje konieczność przeprowadzenia procedury od początku. Lepszy już chyba jednak taki pat, niż Rzecznik pokroju aktualnie zgłoszonych przez PiS kandydatów do Trybunału Konstytucyjnego.

Udział Senatu w procedurach kreacyjnych spowoduje także, że inne organy państwowe, choć zdominowane przez nominatów rządzącej partii, nie będą jednolite, będą w nich zasiadali przedstawiciele wskazani przez opozycję. Tak będzie choćby w KRS (Senat ma tam 2 przedstawicieli), co nie spowoduje automatycznej legitymizacji tego organu (nie ma się co łudzić, wybór 15 sędziów do KRS nadal niezgodnie z Konstytucją będzie przeprowadzany przez Sejm), ale  da możliwość wewnętrznej, społecznej kontroli jej działalności.

Może się więc okazać, że uprawnienia kreacyjne Senatu staną się najważniejszymi mechanizmami kontroli i hamowania autorytarnych zapędów większości sejmowej.

3. Inne uprawnienia Senatu i senatorów

Zgodnie z postanowieniami Konstytucji, Senat ma oczywiście także inne jeszcze kompetencje: ma inicjatywę ustawodawczą, wraz z Sejmem tworzy Zgromadzenie Narodowe, które m.in. decyduje o postanowieniu Prezydenta RP w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, wyraża zgodę na zarządzenie referendum ogólnokrajowego przez Prezydenta, a Marszałek Senatu przewodniczy Zgromadzeniu Narodowemu albo zastępuje Prezydenta RP w sytuacji, gdy kompetencji tych nie może wykonywać Marszałek Sejmu. Grupa 30 senatorów może złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora, w wykonywaniu swoich obowiązków senator w szczególności ma prawo wyrażać swoje stanowisko oraz zgłaszać wnioski w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Senatu i jego organów, zwracać się do Prezydium Senatu lub komisji senackiej o rozpatrzenie określonej sprawy przez Senat lub komisję. Senatorowie mają prawo, podobnie jak posłowie, uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli organów i instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków senatorskich. Członkowie Rady Ministrów oraz przedstawiciele organów i instytucji państwowych i samorządowych, organizacji społecznych, zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, spółek prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych są obowiązani przedstawiać informacje i wyjaśnienia na żądanie stałych i nadzwyczajnych komisji senackich, w sprawach będących przedmiotem ich zakresu działania. Mimo znaczenia ustrojowego wymienionych kompetencji Senatu i indywidualnych uprawnień senatorów, to ich realizacja przez opozycyjny Senat, opozycyjnego Marszałka czy opozycyjnych senatorów nie będzie miała raczej istotniejszego znaczenia dla funkcjonowania państwa w nowej kadencji izb.

Warto więc na koniec postawić jeszcze raz pytanie: po co PiS ta bitwa o Senat? Wydaje się, że przyczyny mogą być trzy. Pierwsza z nich sprowadza się do kwestii wizerunkowych. O ile lepiej bowiem dla rządzącej większości wyglądałaby tzw. izba refleksji z reprezentującym ją Marszałkiem z PiS. Druga przyczyna, moim zdaniem, sprowadza się do chęci zapewnienia dalej swobodnej możliwości ekspresowego stanowienia prawa, co bywało niezwykle istotne w upływającej kadencji, szczególnie w odniesieniu do projektów wysoce kontrowersyjnych, niekonstytucyjnych. Im krótsza bowiem nad mini debata w parlamencie, tym mniej szkód dla wizerunku i funkcjonowania rządzącej większości. Nieprzychylny Marszałek Senatu, nieprzychylna i dociekliwa większość senacka może te procesy zakłócić i utrudnić. Choć – jak wspomniałam – ich nie zatrzyma. I po trzecie wreszcie – Senat ma realną kompetencję do hamowania niektórych powołań i wyborów organów państwowych dokonywanych przez Sejm, a do niektórych może wprowadzać swoich przedstawicieli. Odebranie większości dotychczasowej „zabawki” polegającej na dowolnym tzw. glajszachtowaniu instytucji (od niem. Gleichschalten: równanie „w dół”, przymusowe narzucanie jednolitego sposobu myślenia, ujednolicanie, charakterystyczne dla reżimów totalitarnych, prowadzące do degradacji intelektualnej i społecznej) może stanowić realny problem, już nie tylko wizerunkowy.

Mimo jednak nierównorzędnej pozycji Senatu wobec Sejmu i – można rzecz – jego mizerii kompetencyjnej, może okazać się, że będzie miał realnie do odegrania w najbliższych czterech latach najważniejszą rolę ustrojową zaraz po Senacie I kadencji, towarzyszącemu Sejmowi kontraktowemu. A może nawet i istotniejszą aniżeli tamten Senat. Przyjmując oczywiście założenie, że PiS bitwę o Senat przegra.